II OSK 1648/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1224/22 w sprawie ze skargi K.W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2022 r. nr OA.7722.9.1.2022 w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") z 27 lipca 2022 r., nr OA.7722.9.1.2022 w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej K.W. (dalej: "skarżąca") zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 49f i art. 49g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "p.b." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż w sprawie inwestycji A.K. możliwe jest zastosowanie uproszczonej procedury legalizacyjnej pomimo braku przesłanek ustawowych, w szczególności nieudowodnienia upływu 20 lat od zakończenia budowy; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 3 § 1, art. 135, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie wyeliminował z obrotu prawnego wadliwych postanowień organów I i II Instancji pomimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego szeregu przepisów postępowania administracyjnego w szczególności z zakresu postępowania dowodowego, w tym: a. brak zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w szczególności w zakresie prac podjętych przez A.K. oraz ich klasyfikacji prawnej w świetle przepisów prawa budowlanego; b. pominięcie przez WSA tego, że organ nadzoru budowlanego zebrał materiał dowodowy w sposób niewyczerpujący, tj. nie przeprowadzono dowodów mających bardzo istotne znaczenie dla sprawy, które ustaliłyby kto fizycznie wykonywał roboty budowlane stanowiące samowolę budowlaną, co umożliwiłoby przesłuchanie takiej osoby/takich osób, jak również nieustalenie, czy powstały jakiekolwiek dokumenty potwierdzające datę wykonania ww. robót (np. umowy, faktury, paragony); c. bezzasadne uznanie, iż budynek został wyłącznie dobudowany z zewnątrz i pominięcie oczywistego wniosku, iż wiąże się to z koniecznością posadowienia nowych fundamentów; d. błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie daty zakończenia budowy poprzez bezzasadne uznanie, iż budynek mieszkalny został rozbudowany w roku 2001, podczas gdy zakończenie budowy nastąpiło nie wcześniej niż w roku 2004; e. oparcie się przez WSA w zakresie ustaleń dotyczących daty zakończenia prac budowlanych jedynie na oświadczeniu A.K. oraz świadka Ł.P. (który w dacie rzekomego zakończenia rozbudowy był 10-11 letnim dzieckiem, a zatem wiarygodność jego zeznań jest wątpliwa); f. pominięcie przez WSA faktu, iż rozstrzygnięcie sprawy przez organy nadzoru budowlanego wymagało wiadomości specjalnych (w szczególności z zakresu budownictwa i geodezji), a organy wbrew wnioskowi skarżącej nie dopuściły dowodów z opinii biegłych; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez lakoniczne odniesienie się do twierdzeń i zarzutów zawartych w skardze. Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez wydanie orzeczenia rozstrzygającego istotę sprawy. W obu przypadkach skarżąca wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że organy administracyjne, a następnie Sąd pierwszej instancji, bezzasadnie przyjęły możliwość zastosowania art. 49f p.b. w sytuacji, gdy brak jest podstaw do zastosowania przepisów o uproszczonym postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie skarżącej nie można zgodzić się z argumentacją jakoby na podstawie zebranych dokumentów możliwym było ustalenie przypuszczalnej daty samowoli budowlanej na lata 2000-2001, a samo oświadczenie inwestora jest w tym zakresie niewystarczające. W ocenie skarżącej nieprawidłowym było uznanie za wiarygodne zeznań Ł.P., który w chwili zakończenia robót miał 11 lat i nie był w stanie odtworzyć przebiegu zdarzeń po tylu latach. Ponadto niedopuszczalna była również rezygnacja z przeprowadzenia dowodów, które pozwoliłyby ustalić kto faktycznie wykonywał roboty budowlane, czy też rezygnacja z ustalenia, czy powstały dokumenty zawierające datę wykonania robót, np. faktury. Zdaniem skarżącej, wobec zaistniałych wątpliwości należało przeprowadzić oględziny z udziałem biegłego geodety oraz biegłego do spraw budownictwa celem ustalenia zakresu prac oraz terminu ich wykonania (w ocenie skarżącej nie wcześniej niż w 2004 r.) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Okolicznością niekwestionowaną w niniejszej sprawie jest, że sporny budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce ewid. nr [...] w S. został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kwestią sporną jest natomiast, czy od zakończenia budowy ww. obiektu upłynęło 20 lat i czy w związku z tym organ prawidłowo zastosował tryb określony w art. 49f ust. 1 p.b. Zarzut naruszenia art. 49f ust. 1 p.b. jest pochodną sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które Sąd uznał za nieuzasadnione. Organy nadzoru budowlanego, działając w granicach zasady swobodnej oceny dowodów, mają prawo oprzeć swoje ustalenia na spójnych zeznaniach świadków oraz stron, zwłaszcza w sytuacji, gdy brak jest dokumentacji budowlanej z uwagi na samowolny charakter robót. Okoliczność, że jeden ze świadków był w chwili prowadzenia robót osobą małoletnią (10-11 lat) nie dyskwalifikuje automatycznie jego zeznań, o ile są one logiczne i korespondują z pozostałym materiałem dowodowym. Nie ulega wątpliwości, że złożone na rozprawie administracyjnej w dniu 16 maja 2022 r. zeznania Ł.P. odnośnie terminu wykonania rozbudowy są spójne z zeznaniami inwestorki oraz drugiego świadka – A.O. Wiek świadka podlegał ocenie wiarygodności, którą organy przeprowadziły, a Sąd I instancji słusznie zaakceptował. Skarżąca nie przedstawiła natomiast kontrdowodów, czy to w postaci zeznań świadków, czy też np. dokumentacji fotograficznej, a jedynie polemikę opartą na własnych przypuszczeniach. Również ocena zdjęcia lotniczego z 2002 r. udostępnionego przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii nie nosi znamion dowolności. Organy i Sąd pierwszej instancji zgodnie uznały, że jakość materiału (niska rozdzielczość i skala 1:1000) nie pozwala na kategoryczne stwierdzenia podważające zeznania osobowe. Bezzasadny jest również zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Wskazać bowiem należy, że opinia biegłego służy wyjaśnieniu okoliczności wymagających wiadomości specjalnych. Natomiast ustalenie daty zakończenia budowy jest ustaleniem faktu, który może być dowodzony wszelkimi środkami dowodowymi, w tym zeznaniami świadków. Wskazać należy, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty katalog dowodów. W świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 1989 r., II SA 961/88, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Strona w toku postępowania może przedstawiać dowody przeciwne czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W aktach brak bowiem jakichkolwiek dokumentów podważających ustalenia organów. Skarżąca zarzuca natomiast brak powołania biegłego podczas, gdy jego rola nie polega na ocenie wiarygodności świadków, czy też poszukiwaniu faktów mających stanowić potwierdzenie argumentacji skarżącej. Ponadto kwestia kwalifikacji robót jako "rozbudowy" (wzniesienie nowych ścian i fundamentów w obrysie lub przy istniejącym budynku) wynika wprost z definicji ustawowych i ustalonego stanu faktycznego, co nie wymagało wiedzy specjalistycznej wykraczającej poza kompetencje organu nadzoru budowlanego. Wbrew stanowisku skarżącej zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że sporny budynek został wybudowany 20 lat przed wszczęciem uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za organami, że zastosowanie przepisów o uproszczonej legalizacji było w dacie orzekania w pełni uzasadnione. Natomiast zarzut naruszenia art. 49f i 49g p.b. mógł być skuteczny jedynie w przypadku podważenia ustaleń faktycznych, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie polemikę z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi Sądu pierwszej instancji i organów. Skarżąca nie wykazała błędu w wykładni prawa ani rażącego naruszenia procedury dowodowej, a jedynie zaprezentowała własną, niepopartą dowodami wersję zdarzeń. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.