II OSK 1593/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1535/21 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2021 r. znak: DOA.7110.131.2021.SPA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1535/21, oddalił skargę Z. R. (dalej jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2021 r. znak DOA.7110.131.2021.SPA, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 kwietnia 2021 r. nr 304/OPON/2021 umarzającą, wszczęte na wniosek skarżącego, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 19 lutego 2019 r. nr 239/2019 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. R. pozwolenia na budowę budynku magazynowo - gospodarczego na działce nr ew. [...] obr. ew. [...] – miasto. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda decyzją z 21 kwietnia 2021 r. nr 304/OPON/2021 umorzył, wszczęte na wniosek skarżącego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 19 lutego 2019 r. nr 239/2019 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. R. pozwolenia na budowę budynku magazynowo - gospodarczego na działce nr ew. [...] obr. ew. [...] - miasto. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 31 maja 2021 r. znak DOA.7110.131.2021.SPA, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał na art. 3 ust. 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "p.b.") i art. 28 ust. 2 tej ustawy, które są podstawą do ustalenia strony postępowania o pozwolenia na budowę w tym także na etapie weryfikacji takiego pozwolenia w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia. GINB przeanalizował okoliczności sprawy tj. lokalizację planowanej inwestycji (budowy budynku magazynowo-gospodarczego oraz miejsca gromadzenia odpadów stałych na terenie działki nr ew. [...] w Ł.) i jej parametry w odniesieniu do działki nr [...] będącej współwłasnością skarżącego i stwierdził, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji objętej decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego z 19 lutego 2019 r. nr 239/2019. Wskazał również, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy działki należącej do skarżącego. Skarżący może bez przeszkód zabudować działkę będącą jego współwłasnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres dopuszczalnej zabudowy. W szczególności GINB podkreślił, że działka należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym w oparciu o § 12, § 13, § 60, § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Wyjaśnił również, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do mediów oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej oraz na warunki sanitarne. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie wykazał, interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 19 lutego 2019 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że tożsame stanowisko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego zaprezentował WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 20 sierpnia 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 109/20). W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Zatem zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji a to skutkowało koniecznością jego umorzenia. Ponadto GINB wskazał, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty odwołania dotyczące błędnej kwalifikacji spornej inwestycji, niezachowania wymogów ochrony przeciwpożarowej, naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, nie mogły zostać rozpatrzone w ramach niniejszego postępowania. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jego ocenie naruszony został art. 28 ust. 2 p.b. albowiem błędnie przyjęto, że nieruchomość skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy funkcja zamierzenia inwestycyjnego określona we wniosku i w pozwoleniu na budowę nie jest dopuszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który wyznaczono obszar oddziaływania obiektu (zgodnie z planem obszar wytyczono dla zabudowy usługowej nieuciążliwej, tymczasem budynek objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę ma charakter przemysłowy). Wskazał na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. bowiem umorzono postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności pomimo tego, że nie zachodzi zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew zapisom planu zlokalizowano na działce inwestora budynek o przeznaczeniu przemysłowym, co ma istotne znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, a ponadto przedsięwzięcie błędnie zakwalifikowano jako budowę a nie rozbudowę istniejącej zabudowy, tym samym obszar oddziaływania obiektu bezpodstawnie zawężono, w projekcie nie zachowano również wymaganych przepisami odległości od stref pożarowych ani też nie uwzględniono istniejącej zabudowy przy ocenie odległości obiektów od zabudowań na działce skarżącego. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego albowiem podzielił stanowisko organów, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej pozwolenia na budowę tj. decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 19 lutego 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. R. pozwolenia na budowę budynku magazynowo - gospodarczego na działce nr ewid. [...] obr. ewid. [...] – miasto, a wobec tego zainicjowane jego wnioskiem postępowanie nieważnościowe podlegało umorzeniu stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. Sąd zauważył, że w innej sprawie inicjowanej przez skarżącego, tożsame stanowisko zaprezentował WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 20 sierpnia 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 109/20). Sąd oddalił wówczas skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 4 listopada 2019 r. Nr 892/OPON/2019, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z 19 sierpnia 2019 r., Nr 357/o/2019 odmawiająca uchylenia po wznowieniu postępowania na wniosek skarżącego (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 19 lutego 2019 r. Nr 239/2019. Sąd ten stwierdził w uzasadnieniu między innymi, że: - "(...) brak jest przepisu prawa, w związku z którym należałoby przyjąć, że nieruchomość skarżącego (działka nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Prawidłowo zdaniem Sądu przy tym przyjęto, że samo usytuowanie działki skarżącego w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, jeszcze nie oznacza, że ta pierwsza znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. O interesie prawnym właściciela nieruchomości nie decyduje bowiem fakt, że dwie działki graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz to, że jedna z nich - na podstawie przepisu prawa materialnego - znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce. W tym przypadku, nie sposób stwierdzić, aby projektowana inwestycja (budynek magazynowo - gospodarczy zaplanowany w miejscu dwóch poprzednio istniejących - rozebranych budynków garażowo- gospodarczych) mogła wpływać negatywnie na zagospodarowanie działki skarżącego. Nie wskazuje na to, ani funkcja zamierzenia inwestycyjnego (dopuszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), ani usytuowanie projektowanego obiektu względem jego nieruchomości, ani wysokość projektowanej zabudowy, jeśli zważy się (w tym ostatnim kontekście) na sposób zagospodarowania działki skarżącego nr [...] (objętej projektem zagospodarowania terenu) oraz odległość zamierzenia od granic tej nieruchomości (wynosi ona 4,5 m, a projektowany budynek, nieznajdujący się na wysokości zabudowy mieszkalnej skarżącego jest w odległości ok. 20 m od tej zabudowy); - (...) "należy zgodzić się z organami, że obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją ostateczną Starosty nie obejmuje działki skarżącego"; - (...) Sąd nie podzielił także wywodów skargi zmierzających do wykazania, że przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora wynika z ochrony przysługującego skarżącemu prawa własności (art. 140 k.c.)"; - "(...) źródła interesu prawnego nie mogą stanowić wszelkie niedogodności związane z realizacją inwestycji, mają one bowiem charakter przejściowy". Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w art. 170 P.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Tak rozumiany przepis gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy i wewnętrznie sprzecznych. Sąd dodatkowo zauważył, że niniejsze postępowanie jest kolejnym postępowaniem nadzwyczajnym inicjowanym przez skarżącego. Stosownie do art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 346/19). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b. Jest to przepis szczególny względem art. 28 K.p.a. Ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem art. 28 ust. 2 p.b. jest zatem zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 571/11). Sąd podkreślił, że w sprawie o pozwolenie budowlane prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2008 . sygn. akt II OSK 1387/07). Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego (o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b.) należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 p.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Sąd za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności albowiem przemawiały za tym następujące kwestie: - skarżący interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu wywodzi z tytułu współwłasności działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w Ł. (por. KW nr [...]); - z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego z 19 lutego 2019 r., Nr 239/2019 wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku magazynowo gospodarczego oraz miejsca gromadzenia odpadów stałych na terenie działki nr ewid. [...] w Ł. (por. proj. bud. cześć opisowa projektu zagospodarowania terenu działki pkt 2, s. 10); - projektowany budynek został zaprojektowany w północno zachodniej części działki nr ewid. [...], a jego wysokość będzie miała 6,64 m w kalenicy (por. proj. bud. projekt zagospodarowania działki rys. Z-2, s. 19, przekrój B-B rys. nr A5, s. 32); - sporny budynek usytuowany został w odległości 4,5 m od granicy działki nr ewid. [...], oraz w odległości ok. 20 m od budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...]; - projektowane miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało usytuowane w odległości 2 m od granicy działki nr ewid. [...], w pasie terenu, który znajduje się poza nieprzekraczalną linią zabudowy wyznaczoną 11 m od granicy działki drogowej (ul. [...]) (zob. proj. bud. projekt zagospodarowania działki rys Z-2, s. 19). Sąd I instancji za zasadne uznał twierdzenie organów, że usytuowanie wymienionych elementów projektowanej inwestycji, powoduje to, że działka skarżącego nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji objętej decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego z 19 lutego 2019 r., Nr 239/2019, gdyż: - sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zabudowy działki należącej do skarżącego; - skarżący może bez przeszkód zabudować działkę będącą jego współwłasnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres dopuszczalnej zabudowy; - działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym w oparciu o odpowiednie postanowienie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (między innymi: § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 23 (dotyczący sytuowania miejsc do gromadzenia odpadów stałych); - z dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wynika, by realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) oraz na warunki sanitarne. Sąd za zasadne uznał stanowisko organów, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. Sąd wyjaśnił, że w sytuacji gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07; wyrok WSA w Warszawie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2986/18). Tak też postąpiły organy w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu postępowanie takie było prawidłowe. Sąd zauważył, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia (umorzenie postępowania) merytoryczne zarzuty zawarte w skardze nie mogą zostać rozpatrzone. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 133 § 1, 134 § 1 i 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak rozpoznania przez Sąd wszystkich zarzutów skargi, tj. co do zakwalifikowania przedsięwzięcia jako budowy nowego obiektu a nie rozbudowy dotychczasowego a w konsekwencji nieprawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, oraz niezgodności przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do bezpodstawnego pozbawienia statusu strony skarżącego w postępowaniu, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi zwięzłe omówienie wszystkich podniesionych zarzutów oraz ustosunkowanie się do nich, 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145§ 1 pkt. 1 i 3 P.p.s.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne oddalenie skargi skarżącego pomimo, że zaskarżona decyzja była obarczona wadami opisanymi w skardze, tj. organ administracyjny rażąco naruszył m.in. art. 7 K.p.a., 8. K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § i 3 K.p.a. z uwagi na dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ administracyjny, jak i pominięcie słusznego interesu skarżącego, czego nie dostrzegł sąd administracyjny, Ponadto skarżący kasacyjnie zarzuca rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.: 1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz § 3 pkt 21 i § 53 ust. 1 lit a, b i c Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 października 2017 r., poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że skarżący nie ma interesu strony w postępowaniu bowiem jego nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy obszar oddziaływania obiektu został błędnie ustalony bo w oparciu o przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tymczasem funkcja zamierzenia inwestycyjnego określona we wniosku i w pozwoleniu na budowę nie jest w ogóle dopuszczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co oznacza że obszar oddziaływania wytyczono dla budynku usługowego, a nie dla przemysłowego który faktycznie powstał, 2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wobec błędnego przyjęcia, iż skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu bowiem zachodzi zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy już z pobieżnej analizy wniosku o pozwolenie na budowę i projektu budowlanego wynika, iż wniosek o pozwolenie na budowę budynku ma charakter pozorny bowiem celem inwestora jest rozbudowa istniejącego budynku, zatem przedsięwzięcie błędnie zakwalifikowano jako budowę a nie rozbudowę istniejącej zabudowy tym samym nie wytyczono obszaru oddziaływania obiektu z uwzględnieniem istniejącej zabudowy znajdującej się na działce inwestora, 3. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz § 3 pkt 21 i § 53 ust. 1 lit a, b i c Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 października 2017 r., poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a tym samym utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy, pomimo niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje tym że zaskarżone decyzje dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), zwana dalej k.p.a. 4. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i § 3 pkt 21 i § 53 ust. 1 lit a, b i c Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 października 2017 r. poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zachodzi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, podczas gdy zlokalizowanie na terenie działki inwestora budynku przemysłowego (magazynowego), jak również prowadzenie na nieruchomości działalności przemysłowej, niezgodne jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz naruszeniu przepisów prawa miejscowego, tj. planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, że działalność inwestora ma charakter nieuciążliwy, podczas gdy działalność ta ma charakter przemysłowy (produkcyjny), ponadto jej oddziaływanie nie zamyka się jedynie w obrębie działki inwestora. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnia postawione w skardze kasacyjnej zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Z. R. nie posiadała usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić należy, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji w granicach przedmiotu kontrolowanej sprawy. Skoro przedmiotem zaskarżonej decyzji jest umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, to Sąd będzie kontrolował czy w sprawie wystąpiły przesłanki warunkujące umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności z art. 105 § 1 K.p.a. Mając to na uwadze Sąd I instancji skontrolował zaskarżoną decyzję GINB i prawidłowo uznał, że w okolicznościach sprawy (badania przymiotu strony skarżącego na etapie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę), postępowanie nieważnościowe należało umorzyć bowiem skarżący nie miał przymiotu strony, co wyklucza rozpatrzenie jego wniosku a zainicjowane nim postępowanie nieważnościowe jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. W związku z powyższym przedmiotem zainteresowania organów ani Sądu I instancji nie były merytoryczne podstawy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ale wyłącznie kwestia prawidłowości oceny czy skarżący nie posiadał statusu strony w zainicjowanym przez niego postępowaniu. Wobec powyższego pozbawione podstaw są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do braku rozpatrzenia przez Sąd zarzutów skargi dotyczących wad decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji te kwestie jako kwestie merytoryczne nie stanowiły przedmiotu sprawy bowiem sprawa niniejsza dotyczy prawidłowości umorzenia postępowania nieważnościowego, czyli rozstrzygnięcia procesowego a nie wad lub nieistnienia merytorycznych podstaw do wydania pozwolenia na budowę. Zatem zarzuty skargi odwołujące się do zapisów planu miejscowego, funkcji planowanej zabudowy jako przemysłowej zamiast usługowej nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Zasadnicze znaczenia ma więc ocena czy skarżący posiada bądź nie posiada status strony postępowania w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 19 lutego 2019 r. nr 239/2019 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. R. pozwolenia na budowę budynku magazynowo - gospodarczego na działce nr ew. [...] obr. ew. [...] – miasto. Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko organów, że nieruchomość skarżącego działka nr [...] z uwagi na obszar oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] wyznaczony na podstawie odrębnych przepisów nie doznaje żadnych ograniczeń w zabudowie. Planowany budynek magazynowo-gospodarczy biorąc pod uwagę jego lokalizację względem granic nieruchomości sąsiednich i ich zabudowy, a także z uwagi na jego parametry nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego albowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że projektowany budynek został zaprojektowany w północno zachodniej części działki nr ewid. [...], a jego wysokość będzie miała 6,64 m w kalenicy (tak proj. bud. projekt zagospodarowania działki rys. Z-2, s. 19, przekrój B-B rys. nr A5, s. 32). Usytuowany został w odległości 4,5 m od granicy działki nr ewid. [...], oraz w odległości ok. 20 m od budynku znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Projektowane miejsce gromadzenia odpadów stałych zostało usytuowane w odległości 2 m od granicy działki nr ewid. [...], w pasie terenu, który znajduje się poza nieprzekraczalną linią zabudowy wyznaczoną 11 m od granicy działki drogowej (ul. [...]) (tak proj. bud. projekt zagospodarowania działki rys Z-2, s. 19). Z tego wynika, że inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zabudowie działki skarżącego. Może on zabudować swoją działkę bez przeszkód ze strony inwestycji. Nie dozna żadnych ograniczeń z jego strony. Zasadne jest stanowisko Sądu I instancji a także organów, że obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony stosownie do treści przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) – a konkretnie jego § 12, § 13, § 60 i § 23 nie wprowadza ograniczeń w zabudowie działki skarżącego. Ustawowe minimalne odległości od granicy działki skarżącego i od jego budynku są zachowane. Nie zachodzi przesłanianie budynku czy też pozbawienie pomieszczeń przeznaczonych dla ludzi dopływu światła słonecznego przez przewidziany przepisami czas. Miejsce gromadzenia odpadów spełnia wymagania § 23 rozporządzenia. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że z przedłożonej dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wynika, by realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa ona też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) oraz na warunki sanitarne. Zatem brak jest prawnych podstaw dla twierdzenia skarżącego, że jego nieruchomość doznaje ograniczeń w zabudowie poprzez wybudowanie przedmiotowego budynku magazynowo-gospodarczego wraz z miejscem gromadzenia odpadów. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy słusznie Sąd I instancji uznał, że zasadne było umorzenie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę albowiem okazało się, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Zainicjował je bowiem skarżący, który, na podstawie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie miał przymiotu strony Tym samym nie miał on legitymacji procesowej aby takie postępowanie inicjować. Skoro tak zaistniała podstawa do wydania decyzji umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności, co niniejszym organy słusznie uczyniły. Odnośnie do twierdzeń skarżącego, że inwestycja pełni w rzeczywistości funkcję zakładu przemysłowego co ma być niezgodne z przeznaczeniem terenu inwestycji w obowiązującym dla tego terenu planie miejscowym tj. zabudową usługową stwierdzić należy, że przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji bierze się pod uwagę pełnioną przez planowaną inwestycje funkcję ale jedynie na podstawie danych wynikających z dokumentacji (np. z projektu budowalnego). Skoro w projekcie budowlanym planowany budynek ma pełnić funkcję budynku magazynowo-gospodarczego to organ nie może określać obszaru oddziaływania inwestycji według własnych ustaleń w tym zakresie czy według wskazań skarżącego. Jeśli faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego, to jest to kwestia podlegająca ocenie organów nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu niż stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Również okoliczność podnoszona przez skarżącego, że pozwolenie na budowę w istocie ma dotyczyć rozbudowy już istniejącego na działce nr [...] budynku inwestora a nie budowy nowego budynku nie zmienia oceny istnienia obszaru odziaływania inwestycji albowiem w jednym i drugim przypadku powstaje budynek magazynowo-gospodarczy o wskazanych w projekcie budowlanym parametrach, które nie powodują żadnych ograniczeń w zabudowie działki skarżącego. Za chybiony NSA uznaje zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz § 3 pkt 21 i § 53 ust. 1 lit a, b i c Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 października 2017 r., poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, albowiem ani organy ani Sąd I instancji nie był uprawniony by merytorycznie wypowiadać się odnośnie do podstaw wydania pozwolenia na budowę, do których należy niewątpliwie kwestia zgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu inwestycji w planie miejscowym. Tym bardziej nie było podstaw do formułowania przez organy jak i Sąd oceny, że doszło do rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Analogicznie za niezasadny NSA uznał zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i § 3 pkt 21 i § 53 ust. 1 lit a, b i c Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 października 2017 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (pkt 4 skargi kasacyjnej). Nie bez znaczenia dla oceny braku statusu strony skarżącego ma okoliczność wydania przez WSA w Warszawie prawomocnego wyroku z 20 sierpnia 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 109/20). Sąd oddalił wówczas skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 4 listopada 2019 r. Nr 892/OPON/2019, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z 19 sierpnia 2019 r., Nr 357/o/2019 odmawiającą uchylenia po wznowieniu postępowania na wniosek skarżącego (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z 19 lutego 2019 r. Nr 239/2019. Sąd ten w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie i jednoznacznie stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę i z racji tego nie miał on również przymiotu strony w postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania. Dla niniejszej sprawy ma to o tyle znaczenie, że Sąd orzeka będąc związany tym wyrokiem na zasadzie art. 170 P.p.s.a. Należy zauważyć, że istotą decyzji o umorzeniu postępowania jest zapobieżenie zbędnym na danym etapie sprawy czynnościom procesowym organu lub zakończenie postępowania bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia z powodów przewidzianych prawem (np. śmierć strony postępowania, nieistnienie przedmiotu sprawy, bezprzedmiotowość postępowania). Organ wówczas nie rozważa zastosowania przepisów prawa materialnego bowiem uniemożliwiają to względy procesowe. Wobec tego, decyzji o umorzeniu ani nie można przypisywać zdolności tworzenia stanu rzeczy osądzonej ani zdolności do unicestwiania obiektywnie istniejącej kompetencji organu do załatwienia sprawy. Zatem pomimo jej istnienia w obrocie prawnym właściwy organ może zadecydować o podjęciu postępowania na nowo jeśli okoliczności sprawy uzasadniają kompetencję tegoż organu do prowadzenia postępowania w danej sprawie (wyrok NSA z dnia 29 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1902/24). Jeśli zatem uprawniony organ np. nadzoru budowlanego ustali, że przedmiotowy magazyn nie spełnia wymogów prawa np. nastąpiła nieuprawniona zmiana sposobu użytkowania, to będzie mógł prowadzić ukierunkowane postępowanie w tym zakresie pomimo umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.