II OSK 1567/24

Dnia 27 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Sp. z o.o. w W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 661/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 8 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia zagrożenia i nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku postanawia: oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 661/23, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z 8 września 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z 21 lipca 2023 r. nakazującą skarżącej usunięcie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) zagrożenia oraz nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w W. poprzez wykonanie wskazanych w niej robót, w zakresie pkt 1 – 4 w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia decyzji, w zakresie pkt 5 – 7 w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna oraz w zakresie pkt 8 –15 w terminie 12 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Skarżąca w zawartym w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie pkt 5 – 15 powołała się na skutek w postaci znacznej szkody majątkowej po stronie skarżącej. Wyjaśniła, że zgodnie z bilansem i rachunkiem zysków i strat skarżącej za rok 2022 r. oraz kosztorysu prac, gdyby skarżąca "miała wykonać prace w przewidzianych w decyzji I instancji terminach, groziłoby to wyrządzeniem znacznej szkody majątkowej" po jej stronie. Dodała, że koszty przewidzianych w decyzji organu pierwszej instancji prac wynoszą 1.180.037,21 złotych, a zgodnie z bilansem i rachunkiem zysków i strat skarżącej za rok 2022, aktualny zysk netto skarżącej wynosi 116.250,42 złote, natomiast na rachunkach bankowych skarżąca zgromadziła środki w wysokości poniżej 300.000 złotych, co jest kwotą kilkukrotnie niższą od wymaganych środków na przeprowadzenie remontu. W ocenie skarżącej powyższe okoliczności świadczą o tym, że wykonanie decyzji postawi skarżącą w bardzo trudnej sytuacji finansowej oraz stworzy realne zagrożenie dla zachowana jej płynności finansowej, co zaś będzie miało wpływ na osoby trzecie, gdyż skarżąca zajmuje się budownictwem mieszkalnym i "utrata płynności finansowej może skutkować opóźnieniami lub brakiem możliwości kontynuowania rozpoczętych inwestycji". Skarżąca dodała również, że "wstrzymanie wykonania obu decyzji we wskazanym zakresie nie będzie zagrażało zdrowiu i życiu ludzkiemu", gdyż najważniejsze prace wskazane w pkt 1 – 4 decyzji zostały już wykonane, co oznacza, że "obiekt jest odpowiednio zabezpieczony i nie powoduje już zagrożenia". Rozpoznając wniosek Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z wnioskiem takim można wystąpić także na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Z powyższego wynika, że przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu może być niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Sąd administracyjny, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o twierdzenia wniosku, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i na tej podstawie ocenić, czy występują wymienione przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. W ocenie NSA w realiach niniejszej sprawy wykonanie zaskarżonej decyzji opisanych skutków po stronie skarżącej nie wywoła, stąd wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu nadzoru budowlanego należało uznać za niezasadny. NSA nie kwestionuje faktu, że wykazany przez pełnomocnika skarżącej szacowany koszt robót budowlanych będzie stanowił dla niej znaczną uciążliwość. Jednak w tej sprawie powoływanie się na uszczerbek majątkowy czy ewentualną utratę płynności finansowej po stronie skarżącej nie jest wystarczające dla zastosowania ochrony tymczasowej, z uwagi przede wszystkim na specyfikę zaskarżonego aktu. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z 8 września 2023 r. utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 21 lipca 2023 r. nakładająca na skarżącą, właściciela nieruchomości, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i zagrożeń w stanie technicznym budynku, poprzez wykonanie konkretnie wskazanych robót. Na tym etapie postępowania Sąd nie może brać pod uwagę argumentów kwestionujących legalność zaskarżonej decyzji, nie może jednak pominąć tego, że decyzja ta została wydana w związku ze stwierdzeniem, iż przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, czemu skarżąca w skardze nie zaprzecza a wręcz twierdzi, że "katastrofalny" stan budynku przemawia wręcz za jego całkowitą rozbiórką, a nie remontem. Zdaniem NSA, w sprawach, których przedmiotem są nakazy wydawane przez organ nadzoru budowanego w celu zabezpieczenia przed katastrofą budowlaną ludzi i mienia, należy mieć na uwadze dobra chronione zaskarżoną decyzją, którymi są nie tylko dobra o szczególnym znaczeniu, czyli zdrowie i życie osób, ale również mienie podlegające ochronie konserwatorskiej, tj. sporny budynek, przyznając im pierwszeństwo przed względami ekonomicznymi podnoszonymi przez stronę skarżącą. Rozpoznając wniosek sąd winien brać pod uwagę także następstwa jego wykonania nie tylko w kontekście sytuacji strony skarżącej, lecz również uwzględnić szeroko rozumiany interes publiczny. Częstokroć bowiem interes skarżącego w czasowym odroczeniu skutków wykonania zaskarżonego aktu koliduje z innymi wartościami zasługującymi na ochronę. Zdaniem NSA, konieczność zapewnienia ochrony życia i zdrowia ludzkiego, a także mienia są w okolicznościach przedmiotowej sprawy wartościami, których nie można ignorować przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej. Stwierdzony przez organy nadzoru budowlanego stan techniczny budynku mogący powodować wyżej wskazane zagrożenia oraz podjęte przez te organy kroki celem zniwelowania tych zagrożeń, przemawiają za odmową wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Wstrzymanie wykonania decyzji nie leży w interesie publicznym, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed interesem skarżącej w zakresie oceny skutków wykonania decyzji pod kątem przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Na uwagę zasługują także jeszcze inne okoliczności, które również przemawiają za odmową zastosowania ochrony tymczasowej. A mianowicie fakt, że skarżąca składając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w czerwcu 2024 r. przedstawiła dokumentację mającą świadczyć o jej sytuacji finansowej w roku 2022. W aktach brak natomiast bardziej aktualnych danych i dokumentów, np. sprawozdania finansowego, bilansu, rachunku zysków i strat czy zestawień z rachunków bankowych za rok 2023. Ponadto sama skarżąca we wniosku stwierdziła, że gdyby miała "wykonać prace w przewidzianych w decyzji I instancji terminach, groziłoby to wyrządzeniem znacznej szkody majątkowej". Skarżąca znaczną szkodę majątkową upatruje zatem nie w samej konieczności wykonania robót przy budynku, a w terminach wskazanych przez organy nadzoru budowlanego. Tymczasem termin na wykonanie robót w zakresie pkt 5-7 upłynął na długo przed dniem złożenia wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej, bo w styczniu 2024 r., zaś na wykonanie pkt 8 – 15 termin upłynie za niespełna dwa tygodnie. Na wykonanie ostatnich prac skarżąca miała zatem rok od dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy, a więc nie jest nierealne, by w tym czasie spółka, która zajmuje się działalnością deweloperską i posiada kapitał zakładowy ponad 700.000 złotych, a także na rok 2022, jak sama twierdzi, ma zgromadzone blisko 300.000 złotych na rachunkach bankowych, nie była w stanie zabezpieczyć środków niezbędnych na wykonanie robót wymienionych w pkt 8 – 15 decyzji na szacunkową kwotę 408.659,45 złotych. Ponadto jak wynika z akt sprawy, intencją skarżącej jest wybudowanie w miejscu spornego budynku, który skarżąca chce wyburzyć, budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, na co również niezbędne byłyby środki finansowe, przewyższające kwotę nałożonych zaskarżoną decyzją robót. Ostatecznie nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dwukrotnie w tej sprawie prawomocnymi postanowieniami z 14 grudnia 2023 r. oraz z 8 marca 2024 r. odmawiał skarżącej zastosowania ochrony tymczasowej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i 5 oraz art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.