II OSK 1491/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 781/22 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr WI-I.7840.15.84.2021.MA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania J.W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 781/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr Wl-1.7840.15.84.2021.MA. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia 16 listopada 2021 r. nr AB.6740.386.2021.TS o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi oraz urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną: dojazd i dojście do budynku, miejsca postojowe, instalacja kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynku i powierzchni utwardzonych do szczelnego zbiornika, zalicznikowa instalacja elektroenergetyczna, przyłącze do sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci wodociągowej, miejsce gromadzenia odpadów stałych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. W skardze kasacyjnej A.R. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259; zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nieprawidłowo utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji; 2) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonywanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i oddalenie skargi na decyzję obarczoną tak istotnymi wadami, jak: a) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię i w efekcie niezastosowanie art. 28 ust. 1 i 1a w związku z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021, poz. 2351) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę i jednocześnie brak wydania samemu decyzji udzielającej takiego pozwolenia w sytuacji, gdy nie było podstaw dla odmowy wydania takiego pozwolenia, a więc w myśl naczelnej dla Prawa budowlanego zasady swobody i prawa do zabudowy takie pozwolenie na budowę organ II instancji zobowiązany był wydać po uprzednim uchyleniu w całości decyzji organu I instancji, b) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w efekcie błędne zastosowanie, to jest art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy powołany przepis stanowi jedynie podstawę dla nałożenia obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, nie statuując jednocześnie podstawy dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, zaś w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek jednocześnie dla uznania, że należało w istocie odmówić wydania pozwolenia na budowę; c) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, to jest art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy organ I instancji wyznaczył inwestorowi taki termin, który nie pozwalał na realną możliwość dokonania wymaganych czynności, to jest na wykazanie, że inwestor dysponuje dojazdem do budynku będącego przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, to jest nie wyznaczono terminu, który uwzględniałby konieczność przeprowadzenia i zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w Zakopanem Wydziałem I Cywilnym (sygnatura akt I C 182/20) postępowania o zasiedzenie w sposób prawomocny, d) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, to jest § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanego dalej: r.w.t.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy organ l instancji przedwcześnie uznał, że dojazd mający odbywać się po części północnej działki [...] nie spełnia wymagań zawartych w przepisach o warunkach technicznych, to jest w sytuacji, gdy nie zostało jeszcze zakończone postępowanie sądowe, w trakcie którego stwierdzone ma zostać w jakim zakresie doszło do zasiedzenia na rzecz inwestora; 5) art. 7, 77 § 1 oraz 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia w prawidłowy sposób postępowania wyjaśniającego, to jest brak przeprowadzenia z urzędu przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w efekcie oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowo zgromadzonym i niepełnym materiale dowodowym, w szczególności poprzez brak ustalenia stanu postępowania toczącego się w przedmiocie zasiedzenia części północnej działki [...], w tym także brak ustalenia dokładnego przedmiotu tego postępowania, to jest w szczególności szerokości pasa gruntu, który uległ zasiedzeniu na rzecz Inwestora, a także utrzymanie w mocy decyzji I instancji, którą wydano w ramach postępowania obarczonego tymi samymi wadami; 6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i utrzymanie wadliwej decyzji w mocy, w sytuacji, gdy zastosowanie winien znaleźć art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. albo ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na naruszenie ww. art. 7, 77 § 1 oraz 80 oraz 107 § 3 k.p.a.; 7) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy w sprawie części terenu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę toczy się postępowanie o stwierdzenie jego zasiedzenia na rzecz inwestora, a także utrzymanie w mocy decyzji I instancji, którą wydano w ramach postępowania obarczonego tą samą wadą; 8) art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie występujących w sprawie wątpliwości co do treści norm prawnych na niekorzyść Inwestora, a także utrzymanie w mocy decyzji I instancji, którą wydano w ramach postępowania obarczonego tą samą wadą; 9) art. 28 ust. 1 i 1a w związku z art. 4 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że w sprawie prawidłowo miało miejsce wydanie decyzji odmawiającej inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie było podstaw dla odmowy wydania takiego pozwolenia, czym naruszono podstawową dla Prawa budowlanego zasadę swobody i prawa do zabudowy; 10) art. 172 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 z późniejszymi zmianami; zwanej dalej: k.c.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dla nabycia własności drogą zasiedzenia konieczne jest wystąpienie okoliczności innych niż wymienione w tych przepisach, czyli wydanie orzeczenia sądu, zaś o własności nieruchomości decydować miałaby treść księgi wieczystej pomimo nabycia własności drogą zasiedzenia, co nastąpiło mocą samych przytoczonych przepisów k.c. i w związku z wystąpieniem wskazanych w tych przepisach okoliczności. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, iż organy w sposób nieprawidłowy uznały, że inwestor nie dysponuje dostępem do drogi publicznej, zaś Sąd I instancji nie wykonał swojego obowiązku w zakresie funkcji kontrolnej. Inwestor swój tytuł prawny do nieruchomości (części działki nr [...] w Z. oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem "dr") wywodzi z prawa własności, jakie przysługuje Inwestorowi z mocy przepisów prawa – to jest art. 172 § 1 i § 2 k.c. Zgodnie z ugruntowanym i niekwestionowanym stanowiskiem judykatury nabycie prawa własności nieruchomości drogą zasiedzenia następuje z mocy samych przepisów, zaś wyrok sądu powszechnego fakt ten potwierdzający ma charakter jedynie deklaratywny. Jest to więc dostęp zagwarantowany prawem. Dostęp do drogi publicznej ma charakter realny – fakt ten jest w sprawie niekwestionowany, a znajduje swoje potwierdzenie również w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, Inwestor (i jego poprzednicy prawni) od ponad 60 lat w sposób nieprzerwany i niezakłócony korzystają z tego dojazdu, który łączy istniejący budynek mieszkalny (pod adresem [...]) z drogą publiczną (ulicą [...]). Nie jest to więc z pewnością jedynie hipotetyczna możliwość połączenia z drogą publiczną, a rzeczywisty i istniejący dostęp. Dostęp jest też możliwy do wyegzekwowania – zarówno poprzez powództwo o ochronę własności, jak i o zakaz naruszania posiadania, które przysługują inwestorowi. Dostęp ten nie jest czasowy i nie może ustać np. na drodze wypowiedzenia – ma charakter trwały, co potwierdza również stan faktyczny. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocena stanu faktycznego była w całości błędna i skutkowała w efekcie naruszeniem szeregu innych przepisów, tak postępowania, jak i prawa materialnego, zaś niniejsza skarga kasacyjna zasługuje w pełni na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł, że skarżąca nie wykazała, w toku postępowania administracyjnego, ażeby nieruchomość stanowiąca jej własność miała prawnie zabezpieczony dostęp do drogi publicznej. Samo gołosłowne twierdzenie, iż skarżąca takie uprawnienie nabyła z mocy prawa w drodze zasiedzenia w sytuacji, kiedy twierdzenie to nie jest poparte żadnym dokumentem – ani postanowieniem Sądu o zasiedzeniu, ani treścią wpisu do ksiąg wieczystych w sposób oczywisty nie wyczerpuje wymogów prawa. Przed Sądem Rejonowym w Zakopanym toczy się postępowanie obecnie z wniosku skarżącej o zasiedzenie prawa własności nieruchomości, jednakże J.W. jako uczestnik w tym postępowaniu zaprzecza domniemanym uprawnieniom skarżącej wykazując, iż do zasiedzenia prawa własności nieruchomości nie doszło wobec prekaryjnego charakteru korzystania przez poprzedniczkę prawną skarżącej z przejazdu po nieruchomości stanowiącej obecnie własność J.W., a poprzednio własność innej osoby spośród członków jego rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wszystkie z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadzają się w istocie do próby podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż teren inwestycji objęty wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zatem dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany (por. wyroki NSA 27 kwietnia 2022 r., II OSK 1241/19, z 9 stycznia 2014 r., II OSK 1865/12, z 16 kwietnia 2013 r., II OSK 2465/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Trafnie stwierdził Sąd I instancji, że o ile działka budowlana nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej to droga, po której to skomunikowanie się ma odbywać jest częścią terenu, co do której inwestor musi wykazać się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak ustalił Wojewoda, a co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja ma mieć pośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez urządzoną "drogę wewnętrzną", która nie jest wydzielona geodezyjnie. Droga ta wchodzi w skład zabudowanej działki o numerze [...]. Nieruchomość ta należy w całości do J.W. Co potwierdza skarżąca kasacyjnie w sądzie toczy się postępowanie o zasiedzenie fragmentu działki nr [...], niemniej jednak na dzień orzekania przez organ odwoławczy, nie zostało ono zakończone. Jak ponadto ustalił Wojewoda analizując treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...], dla tej nieruchomości nie zostało ustanowione jakiekolwiek prawo ograniczone w postaci służebności gruntowej, tj. prawo do przejazdu przez fragment działki nr [...]. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2204 z późn. zm.; zwanej dalej: u.k.w.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Dla organów administracji publicznej wpis w księdze wieczystej jest wiążący oraz muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Domniemanie wynikające z ksiąg wieczystych jest wzruszalne, a jego obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (w oparciu o art. 10 u.k.w.), albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy (powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie). Podsumowując zatem: wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem sądu cywilnego, zaś jego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Wobec tego w toku postępowania prowadzonego przez organ administracji państwowej, jakie przed nim się toczy, nie ma on możliwości aby dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej (wyrok NSA z 26 listopada 2024 r., II OSK 1993/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt nabycia prawa własności musi zostać potwierdzony odpowiednim orzeczeniem sądu powszechnego. Organ administracji publicznej nie jest władny przyjmować jakiekolwiek domniemania w tym zakresie. Powyższe można uzupełnić spostrzeżeniem, że wobec domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 u.k.w. organ administracji publicznej nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna (wyroki NSA z 22 sierpnia 2024 r. II OSK 2019/23, z 11 lipca 2023 r., I OSK 574/22; z 13 kwietnia 2023 r., I OSK 1980/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, skoro w projekcie przyjęto, że dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] zapewniony ma być przez drogę wewnętrzną nr [...], co do której inwestor nie dysponuje żadnym tytułem prawnym, zasadnie Wojewoda, po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował też stanowisko Wojewody, że zainicjowane przez skarżącą kasacyjnie postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie zasiedzenia części nieruchomości mającej stanowić drogę wewnętrzną zapewniającą dostęp do drogi publicznej, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 112/22 , z 4 grudnia 2019 r., II OSK 369/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bowiem wymagany przez przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a postępowaniem cywilnym w sprawie zasiedzenia, tj. wynik tego ostatniego postępowania nie uniemożliwia wydania rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oceniana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania przez organ administracji. Zainicjowane przez skarżącą kasacyjnie postępowanie w przedmiocie zasiedzenia nie podważało rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w tym zakresie. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę mógł zatem podejmować czynności w ramach własnych kompetencji, mimo toczącego się postępowania sądu cywilnego w sprawie zasiedzenia. W konsekwencji Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, wobec czego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zwrot kosztów postępowania, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był stroną skarżącą przed wojewódzkim sądem administracyjnym.