II OSK 1496/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.R. i W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 70/23 w sprawie ze skargi D.R. i W.R. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2022 r., znak DLI-I.7621.17.2022.LB.5 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz D.R. i W.R. kwotę 1274 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 70/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.R. i W.R. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2022 r., znak DLI-IJ621.17.2022.LB.5. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia 3 lutego 2017 r., nr 1/2017, Starosta Policki zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej łączącej drogę powiatową [...] z drogą krajową nr [...] wraz z budową drogi gminnej do [...] wzdłuż drogi krajowej nr [...] wraz z przebudową skrzyżowania z drogą krajową nr [...]". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 marca 2017 r., znak: AP- 2.7840.47.2017.AN. Pismem z dnia 7 września 2020 r. D.R. oraz W.R. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Polickiego. Skarżący wyjaśnili, iż dokonując podziału nieruchomości, organ nie zapewnił nowowydzielonej działce nr [...] dostępu do drogi publicznej, co stanowi naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., zwanej dalej: k.p.a.). Decyzją z 29 czerwca 2022 r. znak: DLI-III.7621.56.2020.WK.10 Minister Rozwoju i Technologii odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Polickiego z 3 lutego 2017 r. oraz decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 marca 2017 r., w części dotyczącej działek nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) z obrębu [...]; w pozostałej części umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 27 października 2022 r., znak: DLI- III.7621.17.2022.LB.5, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Minister stwierdził, że decyzja Starosty Polickiego i decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego nie są obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem ich nieważności. Minister wyjaśnił, że skarżący sformułowali przede wszystkim zarzuty dotyczące pozbawienia dostępu do drogi publicznej działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], obręb [...] i powiązali to z zarzutem rażącego naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.; zwanej dalej: u.g.n.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz., 1474 ze zm., zwanej dalej: specustawą drogową). W ocenie organu zarzuty zostały sformułowane w sposób właściwy i zastrzeżony dla postępowania zwykłego, a nie w sposób właściwy dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Minister wskazał, że dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej i jest możliwy poprzez ustanowienie służebności drogowej, bądź poprzez drogę wewnętrzną. Dostęp ten ma być odpowiedni, co nie oznacza, że ma być zgodny z oczekiwaniami stron. Z zatwierdzonego projektu budowlanego, wynika że do działki nr [...], zaprojektowany został zjazd w km [...] na działce nr [...], objętej obowiązkiem przebudowy zjazdu. W związku z tym ww. działka [...] została w części ograniczona w korzystaniu ze względu na konieczność budowy tego zjazdu. Działka nr [...], mimo że pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, jest ograniczona w korzystaniu w związku z koniecznością zapewnienia dostępu do drogi dla działki nr [...] oraz nr [...], a tym samym zostaje zapewniony dostęp do drogi publicznej dla tej ostatniej działki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii złożyli D.R. i W.R. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 93 ust. 3 u.g.n. i art. 23 specustawy drogowej poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Polickiego z dnia 3 lutego 2017 r., chociaż wydzielona w wyniku tej decyzji działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej; 2) art. 7 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez nierozważenie przez organ możliwości orzeczenia, iż decyzja Starosty Polickiego została wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 70/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd wyjaśnił, że uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa, wywołującym skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie. Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące. Jak wskazał Sąd I instancji, z zatwierdzonego - objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją - projektu budowlanego wynika, że do działki nr ew. [...] zaprojektowany został zjazd w km [...] na działce nr ew. [...], objętej obowiązkiem przebudowy zjazdu. W związku z tym działka nr ew. [...] została w części ograniczona w korzystaniu z uwagi na konieczność budowy zjazdu. Takie rozwiązanie znajduje podstawę w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W ocenie Sądu I instancji nie ma wątpliwości, że w związku z realizacją inwestycji drogowej konieczne jest zapewnienie, aby każda nieruchomość posiadała dostęp do drogi publicznej. Dlatego też w ramach realizacji inwestycji drogowej możliwe jest ograniczenie korzystania, a nawet wywłaszczenie nieruchomości w celu budowy zjazdu, w tym także do innej nieruchomości. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 23 specustawy drogowej, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Ustawodawca, ani w specustawie drogowej ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie nałożył na inwestora realizującego inwestycję drogową obowiązku zapewnienia nieruchomością bezpośredniego dostępu do drogi publicznej czy też uwzględnienia żądania podmiotu zainteresowanego co do charakteru takiego dostępu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że dostęp pośredni dla działki nr ew. [...] został przez inwestora zapewniony poprzez zjazd z drogi publicznej na działkę nr ew. [...] i ograniczenie właściciela w korzystaniu z niej w związku z koniecznością zapewnienia takiego dostępu. Ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej. Organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego zakreślającego te granice. W skardze kasacyjnej D.R. i W.R. zaskarżyli ww. wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 93 ust. 3 u.g.n. i art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Polickiego z dnia 3 lutego 2017 r., chociaż wydzielona w wyniku tej decyzji działka nr [...] nie posiadała w dacie jej wydania i nadal nie posiada ani bezpośredniego, ani pośredniego dostępu do drogi publicznej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo, że organ powinien był rozważyć możliwość orzeczenia, że decyzja Starosty Polickiego została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że decyzją Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdzono podział nieruchomości, w tym działkę nr [...] należącą do skarżących podzielono na działki nr [...], której właścicielami pozostali skarżący, [...], której właścicielem stał się Skarb Państwa oraz [...], której właścicielem została Gmina K. Równocześnie dokonano podziału działki nr [...] należącej do M.T. na działki [...], której właścicielem pozostał M.T., [...], której właścicielem została Gmina K. i [...], której właścicielem stał się Skarb Państwa. Opisane wyżej podziały i wywłaszczenia miały na celu umożliwienie budowy inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...] i dojazdu do autostrady [...] oraz budowie skrzyżowania tzw. okularowego. Skutkiem wyżej wskazanych podziałów działka [...] utraciła dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten miał być zapewniony poprzez wybudowanie zjazdu do przebudowanej drogi nr [...] mającego przebiegać przez działkę nr [...]. Ustanowienie działki nr [...] miało m.in. zapewnić działce nr [...] dostęp do drogi publicznej - drogi nr [...]. Problem jednak w tym, że wydzielona działka nr [...] nie obejmuje całego dojazdu do działki nr [...]. Część tego dojazdu znajduje się na działce [...] pozostającej w rękach prywatnych. Skarżący pismem z dnia 18 lipca 2019 r. zwrócili się do Wójta Gminy K. o ustalenie alternatywnego dostępu do drogi publicznej, co jednak spotkało się z odmową uzasadnioną brakiem możliwości technicznych zrealizowania takiego zjazdu. Zatem w skutek wadliwego podziału nieruchomości skarżący zostali pozbawieni dostępu z ich działki [...] do drogi publicznej. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Przepis ten na mocy art. 23 specustawy drogowej ma zastosowanie również w stosunku do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że skarżącym jako właścicielom wydzielonej działki [...] nie przysługuje bezpośredni, jak i pośredni dostęp do drogi publicznej. Dostęp pośredni jest niemożliwy dlatego, że na żadnej z działek sąsiednich, gdzie usytuowane są wjazdy na drogi publiczne, nie jest ustanowiona żadna służebność na rzecz właścicieli działki [...]. Skarżący nie są również współwłaścicielami żadnej drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej. Dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać jedynie z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być legalny, tj. musi prawo do korzystania z niego wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej (np. umowy), orzeczenia właściwego organu sądowego lub administracyjnego. W omawianej sprawie Starosta wydając decyzję, zaniedbał kwestię dostępu do drogi publicznej działki [...] dokonując wadliwego podziału działki [...]. Skoro w wyniku podziału we władaniu skarżących pozostała działka [...] bez możliwości dojazdu do niej z drogi publicznej, to należy uznać, iż wydając swoją decyzję Starosta, w sposób oczywisty naruszył art. 93 ust. 3 u.g.n. Omawiana przesłanka rażącego naruszenia prawa jest spełniona również dlatego, iż decyzja podziałowa stanowi naruszenie art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji i art. 21 ust. 1 Konstytucji. Dokonany w rezultacie wadliwej decyzji Starosty Polickiego podział w odniesieniu do działki nr [...] poprzez pozbawienie jej dostępu do drogi publicznej stanowi oczywiste naruszenie zasady równej ochrony prawnej własności oraz zasady zabraniającej ograniczania prawa własności w sposób naruszający istotę tego prawa. Powstała w wyniku wydania zaskarżonej decyzji sytuacja w istocie uniemożliwia legalne korzystanie z działki nr [...]. Istotą prawa własności jest władztwo nad rzeczą i możliwość czerpania pożytków z rzeczy. Nie jest możliwe sprawowanie takiego władztwa i czerpanie pożytków z rzeczy w sytuacji, gdy dana nieruchomość nie jest w żaden sposób skomunikowana z siecią dróg publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja zapadła w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, czy zaufanie do państwa. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Istota argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż dokonany decyzją Starosty podział działki nr [...], zapewnia nowowydzielonej, pozostającej własnością skarżących działce nr [...] dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd z drogi publicznej na działkę nr [...] należącej do M.T., podczas gdy zdaniem skarżących kasacyjnie dokonany podział nieruchomości dostępu takiego w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n. nie zapewnia. Poddana kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana została na mocy przepisów specustawy drogowej. Stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 4-6 tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 12 ust. 1 specustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 23 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych rozdziale 3 (nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W specustawie zawarto jedynie szczególne regulacje co do niektórych kwestii związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi, podczas gdy zasadniczo materia ta uregulowana jest systemowo w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Z powyższego unormowania wynika w sposób oczywisty, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowotworzonym działkom dostępu do drogi publicznej. Sąd I instancji przyjął za organami administracji, że do działki nr ew. [...] zaprojektowany został zjazd w km [...] na działce nr ew. [...], objętej obowiązkiem przebudowy zjazdu. W związku z tym działka nr ew. [...] ma być w części ograniczona w korzystaniu z uwagi na konieczność budowy zjazdu. Oznaczać to ma, iż działka nr [...], mimo że pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, jest ograniczona w korzystaniu w związku z koniecznością zapewnienia dostępu do drogi dla działki nr [...] oraz nr [...], a tym samym zostaje zapewniony dostęp do drogi publicznej dla tej ostatniej działki. Stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji nie świadczy jednak o prawnym zapewnieniu działce skarżących kasacyjnie dostępu do drogi publicznej. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej przejawia się przede wszystkim w przyleganiu wydzielonej działki gruntu do działki drogowej drogi publicznej z możliwością uzyskania do niej zjazdu, co stanowi wtedy dostęp bezpośredni. Możliwe jest również zapewnienie dostępu do drogi publicznej w sposób pośredni, poprzez wydzielenie w ramach podziału nieruchomości działki gruntu pod drogę wewnętrzną mającą połączenie z drogą publiczną, do której to drogi wewnętrznej będą przylegać pozostałe działki gruntu wydzielone w ramach podziału, i wtedy dostęp ten będzie opierał się na ustanowieniu służebności drogi koniecznej na drodze wewnętrznej dla każdej z wydzielonych działek gruntu albo na zbyciu udziału w prawie do działki drogi wewnętrznej podmiotowi, na rzecz którego dokonuje się zbycia działki gruntu przylegającej do drogi wewnętrznej. Pośredni dostęp do drogi publicznej może być również zapewniony bez wydzielania działki gruntu pod drogę wewnętrzną, poprzez ustanowienie służebności dla działek gruntu nieprzylegających do drogi publicznej na działkach gruntu, które do takiej drogi przylegają (M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 5, 2017, art. 93). Przesłanka zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest zatem spełniona gdy nieruchomość przylega do działki drogowej i istnieje rzeczywista możliwość wjazdu na drogę i zjazdu z niej lub gdy dostęp ten jest zapewniony poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Dlatego aby mówić o zapewnieniu działce nr [...] dostępu do drogi publicznej – z uwagi na jej specyficzne zlokalizowanie – niezbędne było ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...]. Rozstrzygnięcia w tym zakresie decyzja Starosty nie zawierała. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że prawidłowa interpretacja przepisów zawartych w specustawie drogowej i ustawie o gospodarce nieruchomościami pozwala przyjąć, że dopuszczalne jest zawarcie w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rozstrzygnięcia o ustanowieniu służebności drogowej w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom objętym podziałem, dokonywanym w celu nabycia oznaczonych nieruchomości pod drogi. Właściwa ochrona interesu podmiotów, które tracą prawo własności do nieruchomości przejętych pod drogi wymaga, aby w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawarte były postanowienia o ustanowieniu służebności drogowej, zgodnie z art. 120 u.g.n. w związku z art. 23 specustawy drogowej (por. wyroki NSA z 25 lutego 2014 r. II OSK 339/13 oraz z 8 marca 2017 r. II OSK 1959/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 120 u.g.n. jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie. Artykuł 120 u.g.n. stanowi swoiste uzupełnienie art. 119 u.g.n. - określającego elementy decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości - w zakresie dodatkowych elementów tej decyzji. Te dodatkowe elementy decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości zamieszczane są, gdy wywłaszczenie jednej nieruchomości oraz przeznaczenie jej na określone cele może ujemnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, np. dalszy dojazd do nieruchomości, utrata dostępu do drogi publicznej. Na gruncie tego przepisu ochrona praw sąsiedzkich realizowana jest w drodze administracyjnej przez możliwość ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu odpowiednich służebności na rzecz nieruchomości sąsiednich albo ustalenia obowiązku budowy i utrzymania urządzeń zapobiegających zagrożeniom lub niedogodnościom. Służebność jest instytucją prawa cywilnego i jej ustanowienie następuje według przepisów prawa cywilnego. Najczęściej chodzi o ustanowienie służebności gruntowej oraz o budowę takich urządzeń, jak mosty, przepusty, drogi, osłony przed hałasem. Przepis art. 120 u.g.n. nakłada na organ wywłaszczeniowy ustanowienie szczególnych obowiązków, które obciążają podmiot występujący z wnioskiem o wywłaszczenie (wyrok NSA z 25 lipca 2012 r., II OSK 1245/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy drogowej oznacza możliwość stosowania w postępowaniu prowadzonym na gruncie tej ustawy przepisu art. 120 u.g.n. Skoro bowiem specustawa drogowa nie reguluje kwestii unormowanych w art. 120 u.g.n., a jednocześnie art. 23 specustawy drogowej zawiera odesłanie do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie nieuregulowanym w specustawie drogowej i żaden przepis specustawy drogowej nie wyłącza stosowania art. 120 u.g.n., to tym samym brak jest uzasadnionych argumentów, aby wyłączyć możliwość ustanawiania niezbędnych służebności w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zaprojektowanie zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...] bez jednoczesnego uregulowania kwestii dostępu do drogi publicznej dla działki [...] oznacza, że podział nieruchomości w decyzji Starosty, dokonany został z naruszeniem art. 93 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 23 specustawy drogowej. Zasadą określoną w pierwszym z tych przepisów jest bowiem, że podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Okoliczność ta została wadliwie oceniona w zaskarżonym wyroku, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę Minister powinien dokonać oceny wskazanego powyżej uchybienia w kontekście przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy tej ocenie organ powinien uwzględnić treść art. 31 ust. 1 specustawy drogowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.