II OSK 1447/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 95/16 w sprawie ze skargi C.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy usunięcia drzew oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi C.S. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] maja 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] listopada 2014 r. w części określonej w pkt 2 osnowy w przedmiocie odmowy usunięcia drzew. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z [...] listopada 2014 r. zezwolił skarżącemu na usunięcie jednej sztuki klonu jesionolistnego o obwodzie pnia 120 cm, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ulicy [...] [...] w [...] (pkt 1 osnowy decyzji) oraz odmówił zezwolenia na usunięcia dwóch drzew z gatunku topoli mieszańców (pkt 2 osnowy decyzji). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 83 ust. 1 i 2c, art. 84 ust. 3 oraz art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej jako "u.o.p."). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że drzewa wymienione w pkt 2 decyzji są w dobrym stanie, korony żywe oraz foremne. Drzewa są stabilne i lekko pochylone w stronę pasa drogowego ulicy [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący kwestionując jedynie punkt 2. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w całości decyzję organu I instancji w mocy, także w części niezaskarżonej. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w protokole z oględzin działki wskazano, że drzewa są w dobrej kondycji zdrowotnej. Skarżący w protokole stwierdził, że drzewa są pochylone, ale nie kwestionuje, że są w dobrej kondycji. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja zależała od uznania organu, którego obowiązkiem jest dbałość o przyrodę i ochrona składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach. W ramach wykonywania tego obowiązku organ miał prawo uznać, że sporne drzewa nie kwalifikują się do wycięcia. Wydanie zezwolenia na wycięcie drzew następuje w sytuacji, gdy organ uzna, że cel ustawy o ochronie przyrody jakim jest ochrona istniejących zadrzewień nie sprzeciwia się takiemu zezwoleniu, dokona rozważenia interesu społecznego oraz interesu właściciela nieruchomości, składającego wniosek, uznając prymat interesu tego ostatniego. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta Łodzi dokonał oceny stanu zdrowia drzew i uznał, że ich wycięcie wpłynie negatywnie na przyrodę, dlatego też odmówił wydania zezwolenia na ich usunięcie. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy jest skąpy i zarówno wniosek strony, protokół oględzin, jak i decyzja zawierają pewne błędy, jednak nie mają one wpływu na wynik sprawy. Podstawowe ustalenie jakim jest stan zdrowia drzew nie zostało zakwestionowane na żadnym etapie postępowania, w tym także postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Uwzględniając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że decyzja organu I instancji została przez skarżącego zaskarżona jedynie w części (punkt 2 osnowy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] listopada 2014 r.). W pozostałym zakresie decyzja nie została objęta odwołaniem, co oznacza, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, odnosząca się do niezaskarżonej części organu I instancji, narusza art. 138 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 83 ust. 1 u.o.p. nie określa szczegółowych przesłanek określających przypadki, które obligują organ administracji do udzielenia zezwolenia lub odmowy jego wydania. Rozstrzygnięcie sprawy odbywa się w tym przypadku w granicach uznania administracyjnego. Sąd I instancji odniósł się do celów ustawy o ochronie przyrody, wskazując, że postulat zachowania substancji drzew, poza art. 83 ust. 1 u.o.p. przewidującym konieczność uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa, znalazł swój wyraz także w art. 83 ust. 3 u.o.p. Ponadto w art. 85 ust. 1 i 2 u.o.p. przewidziano, że za usunięcie drzew wymierza się opłatę na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia i gatunku drzewa. W ocenie Sądu I instancji, z przepisów tych wynika, że ochrona drzew przewidziana w ustawie jest ochroną ukierunkowaną na zachowanie tego elementu przyrody, związaną z możliwością uzależnienia przez organ zgody na usunięcie drzewa od jego przesadzenia, lub zastąpienia innym drzewem, wiążącą się ze znacznymi opłatami i wysokimi sankcjami w razie naruszenia obowiązującego zakazu usunięcia drzewa. Przewidziane w art. 83 ust. 1 u.o.p. zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. W art. 83 ust. 4 pkt 6 u.o.p. wskazano, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew. W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji wydając decyzję w sprawie odmowy wydania skarżącemu zezwolenia na usunięcie drzew przekroczyły granice uznania administracyjnego. Jako jedyną przyczynę odmowy wydania zezwolenia wskazano okoliczność, że "drzewa są żywe i znajdują się w dobrej kondycji". Ustawa nie ogranicza możliwości ubiegania się o zezwolenie tylko w odniesieniu do drzew obumarłych czy też obumierających. Konieczna jest natomiast ocena całokształtu okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę, w aspekcie przywołanych wyżej regulacji prawnych. Zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju oceny w tej sprawie zabrakło. Sąd I instancji wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie, organ przeprowadzi wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, stosując się do sformułowanych powyżej wskazań i dopiero na tej podstawie oceni zasadność wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z zm. – dalej jako "p.u.s.a."). Zdaniem organu, Sąd I instancji dokonał oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu sprawy, zebranego materiału dowodowego, jak i poglądów doktryny. Po drugie, rażąco błędną wykładnię art. 138 w związku z art. 15 i art. 127 § 1, art. 136 k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej, organ II instancji w postępowaniu administracyjnym nie jest związany granicami odwołania, a jego obowiązkiem jest rozpatrzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie w granicach określonych decyzją administracyjną, a nie odwołaniem. Organ zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem organu, nie zachodzi konieczność uzupełniania materiału dowodowego lub jego oceny, bowiem poza sporem jest, że organy dokonały oceny stanu zdrowia drzew i uznały, że wycięcie ich wpłynie negatywnie na przyrodę. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia podniesione przez Sąd miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ponadto brak jest w uzasadnieniu wyroku jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego postępowania. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 pu.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie. Jest to bowiem tylko przepis o charakterze ustrojowym, który reguluje m.in. zakres kognicji sądów administracyjnych, przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co w tej sprawie oczywiście nastąpiło. Oznacza to, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji. Po drugie, nie jest także zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 138 w związku z art. 15 i art. 127 § 1 i art. 136 k.p.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organ odwoławczy rozpatrywał odwołanie od całości osnowy decyzji organu I instancji, chociaż skarżący wniósł odwołanie tylko co do pkt 2 osnowy tej decyzji, a więc w pozostałej części nie była ona zaskarżona, co naruszyło dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jak i art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w niezaskarżonej części decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Po trzecie, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu nieprawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy. Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że właściwe organy odmawiając skarżącemu wydania zezwolenia na usunięcie dwóch przedmiotowych topoli przekroczyły granice uznania administracyjnego. Ponadto organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest zobowiązany zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wynik przeprowadzonego postępowania dowodowego, co pozwoli ocenić prawidłowość przesłanek wydanego rozstrzygnięcia w zakresie braku czy też przekroczenia granic uznania administracyjnego. Należy także zaznaczyć, że działanie w ramach uznania administracyjnego pozwoli właściwemu organowi na możliwość wyboru tylko pomiędzy skutkami prawnymi znajdującymi uzasadnienie w zakresie przesłanek celowości gospodarczej, zasad współżycia i interesu społecznego, polityce państwa czyli zasadach wynikających z dyspozycji art. 7 k.p.a. Oznacza to, że w tej sprawie właściwe organy nie wyważyły powyższych przesłanek dopuszczając się w tym zakresie przekroczenia granic uznania administracyjnego, co zostało prawidłowo podniesione przez Sąd I instancji. Wynika to z tego, że jedyną w istocie przesłanką odmowy wydania zezwolenia na ich usunięcie jest ustalenie faktyczne, że "drzewa są żywe i znajdują się w dobrej kondycji", podczas gdy wnioskodawca przedstawił swoje przesłanki związane z koniecznością ich usunięcia. Ponadto Sąd I instancji słusznie podniósł, że ustawodawca nie ograniczył możliwości wydawania przedmiotowego zezwolenia tylko do drzew, które są obumarłe lub też obumierające, lecz także dopuścił ich wycięcie np. ze względu na zagrożenie dla ludzi lub ich mienia zgodnie z dyspozycją art. 83 ust. 4 pkt 6 u.o.p. Natomiast w tej sprawie brak jest kompleksowej oceny przez właściwy organ całokształtu okoliczności faktycznych wskazanych przez wnioskodawcę w zakresie przesłanek, które przemawiają jego zdaniem za usunięciem przedmiotowych dwóch topoli mieszańców. Po czwarte, chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Wbrew bowiem zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. prawidłowo powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia jak i jej wyjaśnienie oraz wskazanie co do dalszego w tej sprawie postępowania przez właściwy organ. Natomiast biorąc pod uwagę, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji orzekł zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto należy zaznaczyć, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy jest sporządzone w sposób, który uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co w tej sprawie oczywiście nie miało miejsca. Ponadto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast w tej sprawie takie stanowisko Sąd I instancji przedstawił, a także prawidłowo uzasadnił. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.