II OSK 1416/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1401/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1401/15 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2015 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] 2012 r. nr [...] orzekającej o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2011 r. znak [...] o zezwoleniu na usunięcie 6 sztuk jesionów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że w przedmiotowej sprawie dot. wznowienia postępowania orzekał już, ze skargi A. N. i R. A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 50/13. Sąd I instancji wskazał, że we wskazanym prawomocnym wyroku, w ocenie orzekającego wówczas Sądu, jest nieuzasadnione stanowisko Kolegium, że organ I instancji naruszył art. 28 K.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z treścią art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn.: Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220) nie uwzględniając okoliczności, że będące w toku postępowanie sądowe o zasiedzenie terenu objętego wnioskiem o zezwolenie na usunięcie drzew może dać J. K. w przyszłości przymiot strony, a także nie występując do pełnomocnika J. K. o przedłożenie dowodu na złożenie wniosku o zasiedzenie. Sąd I instancji wskazał, że okolicznością bezsporną w sprawie jest to, według orzekającego wtedy składu, że - według stanu prawnego z dnia podejmowania przez organy obydwu instancji decyzji w sprawie – J. K. jest właścicielem działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] objętej wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy nie kwestionuje przy tym tego, że J. K. nie jest obecnie ani posiadaczem ani właścicielem działki nr [...], ale może się nim stać w przyszłości w zależności od wyników postępowania o zasiedzenia spornej części działki nr [...]. Zarazem "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Sąd I instancji podkreślił, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie twierdzą skarżący A. N. i R. A., że w sytuacji, gdy organy nie kwestionują ich tytułu prawnego do działki nr [...] objętej wnioskiem tych właśnie skarżących o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z tego względu, że otwarta może pozostawać kwestia ewentualnego tytułu prawnego J. K. do tej działki w przyszłości. Z dokumentacji na jaką powołują się skarżący wynika, zdaniem Sądu, że przynajmniej od 2003 r. są oni właścicielami i posiadaczami działki nr [...], a okoliczność ta nie jest w sprawie kwestionowana również przez J. K., chociaż przez niego nieakceptowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że organ pierwszej instancji nie naruszył zatem wskazanych wyżej przepisów postępowania, a zatem brak było podstaw do wydania w sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, które w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przedmiotem obecnej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] 2015 r. znak: [...], wydana z uwzględnieniem wskazówek zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] 2012 r. orzekającą o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2011 r. o zezwoleniu na usuniecie 6 sztuk jesionów. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] 2011 r. o zezwoleniu na usunięcie 6 sztuk jesionów na działce [...] w W. W. W wyniku wniosku Wójt Gminy M. wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Postępowanie o wznowienie jest odrębnym, obok postępowania o stwierdzenie nieważności oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, trybem wzruszenia decyzji ostatecznych. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zauważyć jednak należy, iż omawiane postępowanie nie stanowi kolejnej "trzeciej instancji", w której bada się sprawę ponownie w jej całokształcie. Wspomnianą kontrolę wyznaczają określone przepisami przesłanki, wystąpienie których dopiero otwiera możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Oznacza to, iż korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Omawiany tryb służy rozwiązaniu sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca w przepisie art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 k.p.a. wymienił istotne wady postępowania, których wystąpienie obliguje organ do wznowienia postępowania w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Istotne jest jednak, iż jakakolwiek wykładnia rozszerzająca przepisów regulujących ten tryb postępowania jest niedopuszczalna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przesłanka braku udziału strony w postępowaniu daje podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 151 poz. 1220 ze zm) usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem – do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Właściciel jest stroną postępowania i wymagana jest jego zgoda na usunięcie drzew. Zgodnie z regulacją art. 28 k.p.a. - stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie na dzień wydania kontrolowanej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nadal aktualne jest stwierdzenie, zdaniem Sądu I instancji, że właścicielami i posiadaczami działki, na której znajdują się drzewa wskazane do wycięcia, są R. A. i A. N. i że byli nimi w dniu wydania decyzji, co do której prowadzone jest postępowanie wznowieniowe. Skarżący J. K. z tych samych powodów, o których już była mowa uprzednio, powołuje się na zasadność swojej tezy, że spełnia przesłanki strony w sprawie wydania zezwolenia na przedmiotowe drzewa. Nadal wskazuje, że sporny pas gruntu znajdujący się pomiędzy wyżej wymienionymi nieruchomościami stanowi część działki użytkowanej od 1976 r. wyłącznie przez skarżącego, a zatem nieuprawnione jest twierdzenie jakby skarżący nie był jej posiadaczem. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie znajduje się stwierdzenie, że z dokumentacji na jaką powołują się skarżący wynika, że przynajmniej od 2003 r. są oni właścicielami i posiadaczami działki nr [...]. Ta okoliczność nie została przez skarżącego J. K. zakwestionowana odpowiednimi dowodami, chociaż w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało wyraźnie powiedziane, jakie posiadają znaczenie dla wyniku sprawy. Sąd I instancji nie podzielił argumentu strony skarżącej, że J. K. dysponuje, jako posiadacz spornego terenu, statusem strony w postępowaniu dot. zezwolenia na wycinkę przedmiotowych drzew. Nie wykazał w ramach prowadzonego wznowieniowego postępowania administracyjnego, że jest posiadaczem terenu, którego dotyczy wycinka. Co do koncepcji strony postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że treść art. 28 k.p.a. konstruuje pojęcie zasadnicze dla postępowania administracyjnego, więc w tym znaczeniu jest instytucją prawa proceduralnego, ale przez odesłanie do pojęcia interesu prawnego i obowiązku, odsyła w treści tego pojęcia, przy jego odkodowaniu, do prawa materialnego. Jest to zatem instytucja postępowania administracyjnego mająca wymiar materialnoprawny. W przypadku J. K., jego interes prawny potencjalnie opiera się na pojęciu posiadania, którym, jak wykazują akta sprawy, nie dysponuje na dzień wydania kontrolowanej decyzji względem relewantnego dla sprawy terenu. Wbrew wywodom skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przypisał jemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] 2011 r. tylko z tego względu, iż istnieje potencjalna możliwość, że w wyniku postępowania sądowego mógłby stać się jej właścicielem w wyniku stwierdzenia zasiedzenia. Ta okoliczność nie dotyczy w kontrolowanej sprawie w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i nie determinuje tym samym treści merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem nie zależy od niej treść kontrolowanego obecnie rozstrzygnięcia administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. J. K. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a, zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuchyleme decyzji organu odwoławczego mimo jej wadliwości, a to wobec błędnego ustalenia, że skarżący nie jest stroną postępowania o zezwolenie na usunięcie drzew; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo jej wadliwości, a to wobec błędnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. N. i R. A. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje środek prawny uchylenia decyzji, jeżeli stwierdzi inne, niż wyliczone naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywiedziony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postawiono w związku z regulacją postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli decyzja ostateczna została wydana w postępowaniu dotkniętym ciężką, kwalifikowaną wadliwością wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b §1 kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest wadliwość wyliczona w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że " W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Ustalenie wystąpienia tej kwalifikowanej wadliwości wymaga stwierdzenia: - po pierwsze, czy jednostka powołująca się na ten rodzaj naruszenia przepisów prawa jest stroną, a zatem czy ma w sprawie interes prawny, - po drugie, czy w wyniku naruszenia przepisów prawa została bez własnej winy pozbawiona udziału w postępowaniu w sprawie. Regulacja kodeksu postępowania administracyjnego przesądza expressis verbis, że ustalenie, czy występuje przesłanka wznowienia postępowania jest przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 149 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego " Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". W sprawie poza sporem jest oparcie przez skarżącego żądania wznowienia postępowania na ustawowej podstawie wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Połączenie rozpoznania czy skarżącemu przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania z rozpoznaniem czy w sprawie naruszono przepisy prawa pozbawiając udziału w postępowaniu skarżącego bez jego winy ma pełne oparcie w regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Wykładnia ta odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego, które przesądzają o prawie jednostki do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa. Takie standardy zostały w sprawie w pełni zachowane, otwierając przed skarżącym obronę na drodze prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowej wykładni i ustalenia interesu prawnego skarżącego w sprawie. Twierdzenie o przysługującym tytule do nieruchomości bez wskazania tego tytułu nie podważa ustaleń w zaskarżonym wyroku. Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię zgodności z prawem decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia. Nie naruszenie przepisów regulujących prawo do zapewnienia udziału w postępowaniu z powodu braku podstaw do przyznania skarżącemu interesu prawnego w sprawie uzasadniało zakończenie postępowania decyzją o odmowie uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zatem zasadny. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.