II OSK 1440/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. S.K.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 705/15 w sprawie ze skargi A. S.A. S.K.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzew oddalono skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. S.K.A. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] maja 2015 r. w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzew. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] marca 2015 r. Burmistrz Miasta Cieszyna zezwolił Spółce na usunięcie drzew wyszczególnionych w tabeli stanowiącej złącznik do decyzji (pkt 1 osnowy decyzji). Ponadto organ wskazał, że nie pobiera opłaty za usunięcie drzew, o których mowa w wierszach 2, 7d, 7e, 8, 15 i 19 tabeli stanowiącej załącznik do decyzji (pkt 2 osnowy decyzji). Dodatkowo organ I instancji naliczył opłatę w wysokości 211.019,40 zł za usunięcie drzew, o których mowa w wierszach 1, 3-6, 7a-7c, 9-14, 16-18 i 20-23 tabeli stanowiącej załącznik do decyzji, z czego kwotę opłaty w wysokości 70.456,75 zł należało wpłacić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3 osnowy decyzji). Ponadto organ odroczył termin uiszczenia opłaty w wysokości 140.562,65 zł na okres 3 lat z uwagi na obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych (pkt 4 osnowy decyzji). Organ określił także szczegóły nasadzeń (co najmniej 67 drzew na terenie nieruchomości, z której będą usuwane drzewa – pkt 5 osnowy decyzji). Podstawę prawną decyzji stanowiły art. 83 ust. 1 pkt 1, ust. 2c i ust. 3, art. 84 ust. 1-5a, art. 85 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r, poz. 627 ze zm. – dalej jako "u.o.p.") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), a także art. 402 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2013, poz. 1232 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka. Odwołanie zostało wniesione w części odnoszącej się do pkt 3 osnowy decyzji. Decyzją z [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że Spółka odwołała się jedynie od opłaty naliczonej przez organ za usunięcie drzew wskazanych w wierszach 1, 3-5, 20-23 tabeli będącej załącznikiem do zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, możliwość zaskarżenia decyzji tylko w części możliwa jest jedynie w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty mającej zrekompensować zmiany w środowisku, jakie powstały wskutek działalności podmiotu uprawnionego do jego pogorszenia. Oba elementy decyzji są zatem ze sobą powiązane. Nie można zatem skutecznie zaskarżyć jedynie elementów niekorzystnych dla wnioskodawcy, dotyczących nałożonych na niego obowiązków, z pominięciem korzystnego uprawnienia. Organ podkreślił, że decyzja została wykonana przed wniesieniem odwołania. Ponadto organ wskazał, że w sytuacji, gdy w wyniku analizy okoliczności sprawy organy uznały, że nasadzenia zastępcze nie zrekompensują negatywnych zmian w środowisku obowiązkiem ich było ustalenie opłaty. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odnośnie dopuszczalności zaskarżenia decyzji organu I instancji w części. Decyzja zezwalająca na usunięcie określonej ilości drzew i ustalająca jednocześnie wysokość należnej z tego tytułu opłaty nie może być traktowana jako dwa odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie skarżyć w drodze odwołania i następnie oddzielnie wykonywać przed rozpatrzeniem odwołania. W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia jest przy tym nadanie przez organ I instancji na wniosek Spółki klauzuli wykonalności w terminie otwartym do wniesienia odwołania, zwłaszcza że klauzula ta odnosiła się do całej decyzji, a nie jedynie zezwolenia na usunięcie drzew. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji nakładając przedmiotową opłatę i nie odraczając jej części nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. Z treści i systematyki przepisów art. 83 ust. 3 i art. 84 ust. 4 i 5 u.o.p. wynika, że nałożenie opłaty jest podstawowym instrumentem działania organów przy wydawaniu zezwoleń na wycięcie drzew, natomiast nasadzenia zastępcze mają charakter fakultatywny. Zasadą jest więc, że zezwolenie na usunięcie drzew jest uzależnione od poniesienia opłaty (art. 84 ust. 1 u.o.p.), natomiast organ ma jedynie możliwość uzależnienia wydania zezwolenia od wykonania nasadzeń zastępczych i w związku z tym odroczenia terminu uiszczenia opłaty. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że organ I instancji trafnie zezwolił Spółce na usunięcie drzew ustalając stosowna opłatę. Był też uprawniony, żeby według dokonanej oceny aspektów przyrodniczych część opłaty odroczyć zezwalając w tym mierze na dokonanie nasadzeń, a tym samym jedynie w części uwzględniając wniosek Spółki. W ocenie Sądu I instancji, decyzja organu odwoławczego wydana została po przeprowadzeniu w sposób właściwy postępowania wyjaśniającego, nie naruszając tym samym art. 7 i art. 77 k.p.a. Decyzja nie narusza też art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zawiera bowiem wymagane elementy i daje wyraz stanowisku organu. Sąd I instancji stwierdził, że w odniesieniu do art. 83 ust. 3 u.o.p. uzasadnienie organu odwoławczego jest lakoniczne, jednak przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał decyzję organu I instancji za poprawną są czytelne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 15 k.p.a. polegający na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przepisów k.p.a. przez organ odwoławczy. Naruszenie to polegało na przyjęciu do rozpoznania z urzędu przedmiotowej sprawy w części, która nie była objęta odwołaniem. Ponadto organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. nie podejmując wszelkich niezbędnych oraz możliwych działań w celu dokładnego oraz należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. nie odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów Spółki, w których zakwestionowano prawną i faktyczną podstawę nałożenia obowiązku dokonania opłaty z tytułu usunięcia drzew. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 83 ust. 3 u.o.p. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi. W ocenie Spółki, organ naruszył art. 83 ust. 3 u.o.p. nie orzekając o obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych drzew. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. polegający na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przepisów k.p.a. przez organ odwoławczy. W ocenie, Spółki, naruszenie to polegało na przyjęciu do rozpoznania z urzędu przedmiotowej sprawy w części, która nie była objęta odwołaniem. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje wyrażone w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. Decyzja administracyjna zezwalająca na usunięcie określonej ilości drzew i ustalająca jednocześnie wysokość należnej z tego tytułu opłaty nie może być traktowana jako dwa odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie zaskarżyć w drodze odwołania i następnie oddzielnie wykonywać przed rozpatrzeniem odwołania. Zaskarżona decyzja z jednej strony przyznaje stronie określone uprawnienie, ale z drugiej nakłada na stronę obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości i w określonym terminie. Niezależnie jednak od powyższego norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uwzględnienie skargi w przypadku naruszenia przez organ przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie nie można powiedzieć, że rozpatrzenie przez organ odwoławczy sprawy w całości mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaskarżoną decyzją z [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Oznacza to, że pomimo braku zaskarżenia przez Spółkę decyzji w części udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew (jak to określa Spółka – w części pozytywnej), decyzja organu I instancji nie została w tym zakresie przez organ odwoławczy w jakikolwiek sposób zmieniona. Nawet zatem przyjęcie, że w tej sprawie dopuszczalne było wniesienie odwołania od części decyzji organu I instancji (chociaż Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela) nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., przy czym przepis art. 77 został powołany w ramach zarzutu kasacyjnego w sposób nieprawidłowy, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej. Powyższe zarzuty kasacyjne sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem organu w zakresie możliwości dokonania przez Spółkę nasadzeń następczych, które to stanowisko zaakceptował Sąd I instancji wskazując jednocześnie, że było ono lakoniczne, ale prawidłowe. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że orzekając w tym zakresie organ działał na podstawie uznania administracyjnego, poddanego kontroli sądu administracyjnego. Niewątpliwie organ I instancji dokonał oceny stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim uwzględnił wiek poszczególnych drzew i ich przeznaczenie, jak również obowiązujący w czasie nasadzeń miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie wyodrębnił drzewa, których wycinka mogła zostać zrekompensowana przez dokonanie nasadzeń zastępczych, jak również te, wobec których bezzasadne jest odstąpienie od naliczania opłat. Uzasadnienie tej oceny znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i zostało następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy, który nie był zobowiązany do powtarzania wywodów w tym zakresie. Nawet zatem przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest lakoniczne, nie podważa stwierdzenia, że jest wewnętrznie spójne i przekonujące. Stanowisko Sądu I instancji było więc w tym zakresie prawidłowe. Swoboda organu administracji orzekającego w granicach uznania administracyjnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego, jest ograniczona ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Uznaniowe akty administracyjne są oparte na konkretnych przepisach, ilość rozwiązań dla decyzji uznaniowej organu ogranicza interes indywidualny oraz społeczny, a niezbędnym elementem ich legalności jest przeprowadzenie procesu decyzyjnego zgodnie z procedurą (w szczególności prawidłowym i dokładnym ustaleniem stanu faktycznego). Organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego, co niewątpliwie miało miejsce w tej sprawie. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania decyzji uznaniowej. Prawidłowość postępowania administracyjnego i jego legalności dotyczy bowiem również przekroczenia granic uznania administracyjnego. Granice uznania to zespół okoliczności faktycznych lub przepisów prawnych, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie. Działanie w ramach uznania administracyjnego pozostawia organom administracyjnym możliwość wyboru jedynie pomiędzy skutkami prawnymi znajdującymi uzasadnienie w zakresie przesłanki celowości gospodarczej, zasadach współżycia i interesu społecznego, polityce państwa, czyli zasadach wynikających z dyspozycji art. 7 k.p.a. W tej sprawie organy wyważyły te okoliczności, nie dopuszczając się w tym zakresie przekroczenia granic uznania administracyjnego, co zostało prawidłowo zaakceptowane przez Sąd I instancji. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, w tym wystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w tej sprawie oczywiście nie miało miejsca. Ponadto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 przyjęto, ze art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takie stanowisko Sąd I instancji w tej sprawie przedstawił, a także wskazał i wyjaśnił, na podstawie jakich przepisów uznał decyzję organu odwoławczego za zgodną z prawem. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 83 ust. 3 ustawy o ochrony przyrody. Zarzut ten, podobnie jak zarzut naruszenia przepisów k.p.a., opiera się na kwestionowaniu wydanego w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcia organu w zakresie możliwości dokonania nasadzeń zastępczych. Jak już wyżej wskazano, organy uzasadniły swoje stanowisko w tym zakresie, a Sąd I instancji prawidłowo tę ocenę zaakceptował, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.