II OSK 1380/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2114/22 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2022 r. znak DOA.7210.107.2019.MML(1) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2114/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB), z dnia 22 lipca 2022 r., znak: OA.7210.107.2019.MML(1). Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 31 maja 2022 r., znak: DOA.7210.107.2019.DKA, stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z 27 maja 2019 r., znak: IFXIV.7840.2.21.2019, w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej A.K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu: 1) błędną wykładnię § 24.1 pkt 2a) Uchwały Nr 727/LXIII/2010 Rady Miasta Częstochowy z dnia 25.08.2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Częstochowie, w dzielnicy Mirów, w rejonie ulic: Komornickiej, Mirowskiej, Mstowskiej, Mącznej i granicy miasta (zwanego dalej w skardze kasacyjnej MPZP), poprzez: - przyjęcie, iż w świetle powyższego zapisu dopuszczalna jest zabudowa agroturystyczna, ale tylko w ramach zabudowy zagrodowej, podczas gdy analiza treści MPZP, wskazuje, iż pojęcia te należy traktować odrębnie, a zabudowa agroturystyczna nie jest uzależniona od zabudowy zagrodowej i może istnieć na innych działkach w ramach jednego gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha; - powoływanie się na rozumienie pojęcia zabudowa zagrodowa zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie chodzi o zabudowę zagrodową, tylko zabudowę agroturystyczną, a poza tym wyjaśnienie pojęcia w rozporządzeniu nie stanowi jego definicji legalnej, 2) pominięcie § 24 ust. 2 i 3 MPZP, który wskazuje parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu 1R-2R oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla tych terenów, co czyni całkowicie niezasadnym stanowisko sądu, jakoby lokalizacja inwestycji przedstawionej na projekcie była niezgodna z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3) błędną wykładnię pojęcia "rażące naruszenie prawa" z art. 156 § pkt. 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż możliwość odmiennej interpretacji zapisów MPZP niż dokonana przez GINB wypełnia przesłankę z powyższego przepisu, podczas gdy przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa odnosi się do sytuacji, kiedy dotyczy przepisu, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu i nie wymaga wykładni prawa. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja Wojewody wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie przyjął, że zabudowa agroturystyczna jest możliwa tylko w ramach zabudowy zagrodowej. § 24 MPZP należy interpretować w ten sposób, że MPZP dopuszcza zabudowę zagrodową, jak i zabudowę agroturystyczną. Trzeba rozróżnić typowe gospodarstwo rolne, które zajmuje się uprawą gruntów rolnych od gospodarstwa agroturystycznego, które dla swoich klientów oferuje różnego rodzaju usługi między innymi takie jak noclegowe, żywieniowe oraz towarzyszące w odpowiednio zorganizowanych pomieszczeniach mieszkalnych i nie tylko. W konsekwencji można przyjąć, iż pojęcie zabudowy zagrodowej odnosi się do typowych gospodarstw rolnych, a pojęcie zabudowy agroturystycznej - do gospodarstw agroturystycznych. Sąd pomija ust. 2 i 3 § 24 MPZP, które określają parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu i zabudowy dla terenów 1R-2R, które nie ograniczają ilości budynków, a jedynie wskazują parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, określając je dla pojedynczego budynku. Istotne jest, aby zabudowa agroturystyczna mieściła się w ramach gospodarstwa rolnego, a nie miała charakter zabudowy zagrodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Poddana kontroli Sądu I instancji decyzja zapadła w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) polegało na przyjęciu przez Wojewodę Śląskiego, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest niewątpliwe, że w ramach sprawdzenia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ administracji ustalał treść istotnych norm Uchwały Nr 727/LXIII/2010 Rady Miasta Częstochowy z dnia 25 sierpnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Częstochowie, w dzielnicy Mirów, w rejonie ulic: Komornickiej, Mirowskiej, Mstowskiej, Mącznej i granicy miasta, dalej także: "Plan" lub "Planu miejscowy". Takie odczytanie treści stanowi wykładnię prawa. Nie oznacza to jednak, że z uwagi na interpretację norm Planu, nie można oceniać zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Podstawowe znaczenie ma to, czy określone zamierzenie budowlane może być zaliczone do dopuszczonej planem miejscowym zabudowy zagrodowej, w tym agroturystycznej, w obrębie gospodarstwa rolnego, o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha (§ 24 pkt 2 lit. a Planu miejscowego). W powołanym przepisie nie wskazano dopuszczalnej ilości budynków tworzących zabudowę zagrodową w konkretnym gospodarstwie rolnym. Jednak z brzmienia wskazanego ustalenia Planu wynika, że chodzi o obiekty, których zarówno ilość jak i funkcja w sposób oczywisty pozwalają na przyjęcie, że stanowią zabudowę zagrodową w gospodarstwie rolnym. Wykładnia ta determinowała obowiązek organów administracji architektoniczno-budowlanej zbadania, czy istniejące już obiekty oraz ewentualnie obiekty, na które uzyskano pozwolenie na budowę nie wyczerpały potrzeb gospodarstwa rolnego. Wykładnia § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a Planu powinna być ścisła, jak w każdym przypadku ustalenia dopuszczającego przeznaczenie odmienne od przeznaczenia głównego. W niniejszej sprawie tym przeznaczeniem terenu jest przeznaczenie rolne, za wyjątkiem chowu i hodowli trzody chlewnej, drobiu i zwierząt futerkowych. Jest niewątpliwe, że przeznaczenie dopuszczalne nie może zniweczyć przeznaczenia podstawowego. Skoro funkcja zabudowy zagrodowej została już zabezpieczona poprzez zespół budynków w zabudowie zagrodowej, tj. budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy oraz dwa budynki agroturystyczne, na działkach nr [...], [...] oraz [...], to wyczerpana została przewidziana w § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a Planu miejscowego możliwość realizacji kolejnych budynków. Nie można im przypisać funkcji zabudowy mieszkalnej i agroturystycznej w ramach zabudowy zagrodowej. Jak trafnie uznał Prezydent Miasta Częstochowy, w uzasadnieniu decyzji nr 132, z dnia 11 lutego 2019 r., w świetle przeznaczenia podstawowego (tereny rolne) i dopuszczalnego (zabudowa zagrodowa w tym agroturystyczna, w obrębie gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha), przedstawionego sposobu zagospodarowania wydzielonych działek o numerach [...], [...] i [...], obręb [...], nie można zakwalifikować jako zabudowy uzupełniającej gospodarstwo rolne. Nie można nie zauważyć, że inwestor złożył odrębne wnioski o pozwolenie na budowę sześciu budynków mieszkalno-agroturystycznych, przedkładając do każdego wniosku projekt budowlany nazwany: "Budowa budynku mieszkalno-agroturystycznego". Są to budynki o powierzchni użytkowej 265,08 m2 (1 etap) i 240,98 m2 (2 etap). W każdym z tych budynków wyodrębniono tylko jeden pokój o powierzchni użytkowej 10,85 m2 (1 etap) lub o powierzchni użytkowej 12,62 m2 (2 etap) – jako pokój na wynajem (agroturystyka). Prezydent Częstochowy zasadnie przyjął, że w świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 2a p.b. przedłożone do wniosków projekty architektoniczno-budowlane dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Są to budynki wolno stojące służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość, w których wydzielono jeden pokój na potrzeby agroturystyki. W konsekwencji, zdaniem Prezydenta, zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejsze sprawy, planowane na działce o numerze ew. [...], obręb [...], dotyczące budowy budynku mieszkalno-agroturystycznego – 1 etap, nie wykazuje cech zabudowy uzupełniającej do będącego w realizacji siedliska na działce nr ew. [...], obręb [...]. Należy zgodzić się z kolejną konstatacją Prezydenta, że inwestor planuje zabudowę mieszkalną jednorodzinną na wydzielonych działkach. Zamierzenie polega na utworzeniu osiedla domków jednorodzinnych, a takie zagospodarowanie nie jest zgodne z Planem miejscowym. Oceniając decyzję Wojewody zaakcentować trzeba najpierw, że w decyzji reformatoryjnej, uchylającej odmowę udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany, Wojewoda nie podważył ustaleń faktycznych dokonanych przez Prezydenta. Naruszenie prawa przez Wojewodę polegało na tym, że możliwość spełniania przez kolejne budynki wymogów z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a Planu miejscowego oceniał w oderwaniu od realizowanej w odniesieniu do jednego gospodarstwa rolnego zabudowy zagrodowej, w rozumieniu wskazanej normy Planu. Rażący charakter tego naruszenia wynika zaś po pierwsze z tego, że zaakceptował w ten sposób oczywiste obejście prawa przez inwestora, mimo że projektowane budynki, w tym budynek w niniejszej sprawie, nie spełniały funkcji zabudowy zagrodowej, będąc w rzeczywistości budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z funkcją agroturystyczną. Po drugie, Wojewoda udzielił pozwolenia na budowę nie podważając ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji i nie odnosząc się do istotnych argumentów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji odmownej Prezydenta, wskazujących na czym polega sprzeczność projektowanych następnych budynków z unormowaniem § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a Planu. Jak podkreślił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, istota rażącego naruszenia sprowadza się do tego, że projektowana zabudowa stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie, na którym Plan miejscowy nie przewiduje tego rodzaju zabudowy. Powyższe rozważania uprawniają do przyjęcia, że nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w skardze kasacyjnej wadliwie wskazano "art. 156 § pkt 2 k.p.a.", bez określenia paragrafu) poprzez uznanie, iż możliwość odmiennej interpretacji zapisów Planu miejscowego niż dokonana przez GINB wypełnia przesłankę z powyższego przepisu, podczas gdy przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa odnosi się do sytuacji, kiedy dotyczy przepisu, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu i nie wymaga wykładni prawa. Błędna jest także teza sformułowana w zarzucie błędnej wykładni § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a Planu miejscowego (zarzut nr 1 tiret pierwsze). Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko GINB, że zabudowa agroturystyczna dopuszczalna jest tylko w ramach zabudowy zagrodowej. Wynika to wprost z treści powołanego ustalenia Planu. W myśl § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a, ustala się przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa zagrodowa: w tym agroturystyczna, w obrębie gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Użycie określenia "w tym" oznacza, że ten rodzaj zabudowy (zabudowa agroturystyczna) mieści się szerszym zbiorze (zabudowa zagrodowa). Takie odczytanie normy zawartej w § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a znajduje umocnienie w systemie pozostałych ustaleń § 24 ust. 1-3. Najpierw odnotować trzeba, że w myśl § 24 ust. 1 pkt 1, dla terenów rolnych oznaczonych symbolami 1R-2R ustala się przeznaczenie podstawowe – tereny rolne, za wyjątkiem chowu i hodowli trzody chlewnej, drobiu, zwierząt futerkowych. Konsekwencją takiego ustalenia § 24 ust. 1 pkt 1 jest przyjęcie, że zabudowa zagrodowa, o której mowa w § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a, niezależnie od rozumienia tego pojęcia w obrocie prawnym, nie może być sprzeczna z przeznaczeniem podstawowym terenu. Ponadto, o rozumieniu zabudowy agroturystycznej jako części zabudowy zagrodowej świadczy ta część przepisu § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a, według której, dopuszczalność zabudowy zagrodowej, w tym agroturystycznej, jest uwarunkowana jej lokalizacją "w obrębie gospodarstw rolnych". Warto także wskazać, że zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. b, obiekty gastronomiczne, sportowe i rekreacyjne zostały dopuszczone w ramach gospodarstw agroturystycznych. To zaś, że w § 24 ust. 2 pkt 1 określono parametry dla działki z zabudową zagrodową i agroturystyczną, nie oznacza, że zabudowa agroturystyczna została uznana za dopuszczalną w oderwaniu od zabudowy zagrodowej. Przepis ten nie określa sposobów zagospodarowania terenów. Ustala, jak wynika z § 24 ust. 2 ab initio, parametry i wskaźniki zagospodarowania dla terenów, o których mowa w ust. 1. Tak samo, jedynie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla terenów, o których mowa w ust. 1 określa przepis § 24 ust. 3 Planu miejscowego. Poprzedzające uwagi świadczą o bezzasadności zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 2. Przepisy § 24 ust. 2 i 3 Planu miejscowego nie pozwalają na przyjęcie, że inwestycja przedstawiona w Projekcie była zgodna z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest również skuteczny zarzut błędnej wykładni § 24 ust. 1 pkt 2 lit. a oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 1 tiret drugie. Sąd pierwszej instancji, podobnie jak GINB, a w postępowaniu zwykłym Prezydent Miasta Częstochowy, powołał się na definicję zabudowy zagrodowej zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Nie stanowiło to naruszenia w postaci błędnej wykładni § 24 ust. 1 pkt 2 lit. Planu miejscowego. W sytuacji, w której w Planie miejscowym stanowiącym źródło prawa miejscowego w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie zawarto definicji pojęcia zabudowy zagrodowej, dopuszczalne jest posłużenie się rozumieniem tego pojęcia wyprowadzonym z systemu norm regulujących proces inwestycyjny. W tym przypadku Sąd pierwszej instancji nawiązał nie tylko do § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał, że rozumienie tego pojęcia powinno uwzględniać ustawową definicję nieruchomości rolnej (art. 461 Kodeksu cywilnego), gospodarstwa rolnego (art. 553 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie kształtowania ustroju rolnego). Odnotował, że znaczenie ma także użyte w art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. pojęcie działki siedliskowej. Przytoczył poglądy w tej mierze formułowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na tej podstawie wyartykułował trafny pogląd, według którego, za zabudowę zagrodową można uznać zabudowania złożone z budynku mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz gospodarczych, położonych w obrębie jednego podwórza. Charakterystyczne przy tym jest jednak funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z gospodarstwem rolnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.