II OSK 1231/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 469/22 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 27 maja 2022 r. nr IF-VII.7840.7.33.2021/2022.AG w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 469/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z 27 maja 2022 r., nr IF-VII.7840.7.33.2021/2022.AG w przedmiocie wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. sp. z o.o. z siedzibą w L. zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), dalej: "p.b." oraz art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." poprzez nieuchylenie postanowienia Wojewody Lubelskiego z 27 maja 2022 r. w całości, co nastąpiło poprzez błędne uznanie "B." S.A. z siedzibą w B. za stronę postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy ww. spółce nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, a spółka ta nie wykazała interesu prawnego w złożeniu podania o wznowienie postępowania, z uwagi na fakt, że nie wykazano, że nieruchomość tej spółki znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji zatwierdzonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Zamość nr 278/2020 z 11 grudnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (trzy budynki) z garażami podziemnymi oraz z urządzeniem terenu, na działce przy ul. [...] w Z., co ostatecznie skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi złożonej przez skarżącą, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszaniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 148 § 2 k.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w związku z podaniem "B." S.A. datowanym na 23 września 2021 r. poprzez nieuchylenie postanowienia Wojewody z 27 maja 2022 r. w całości, co nastąpiło poprzez błędne uznanie że ww. spółka w terminie wniosła podanie o wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania, gdy tymczasem podanie zostało wniesione z uchybieniem miesięcznego terminu do jego wniesienia, co ostatecznie skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi złożonej przez skarżącą, 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuchylenie postanowienia Wojewody Lubelskiego z 27 maja 2022 r. w całości, pomimo oparcia tego postanowienia na błędnych ustaleniach faktycznych oraz przyjęcie, że – w ramach stanu faktycznego niniejszej sprawy – "B." S.A. z siedzibą w B. w terminie złożyła podanie o wznowienie postępowania i że ma przymiot strony, przez co doszło do wykazania spełniania przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 oraz z art. 148 § 2 k.p.a., pomimo, że nie doszło do podania przez "B." S.A. wiarygodnych dowodów odnośnie daty pozyskania wiedzy o decyzji, jak i organ nie dokonał wyjaśniania okoliczności mających wpływ na ustalenie wykazania statusu "B." S.A. jako strony, a przez to wykazania interesu prawnego do wniesienia podania o wznowienie postępowania jak i zachowania terminu do wniesienia tego podania, jak i poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że Wojewoda Lubelskiego nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów prawa, w sytuacji gdy Wojewoda przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie dokonał wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym ustalenia początkowego terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. oraz dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny z naruszeniem zasad doświadczenia życiowego, z pominięciem faktu prowadzenia inwestycji budowalnej w bezpośrednim sąsiedztwie "B." S.A. i uzyskania wiedzy tej spółki o procesie budowanym kilka tygodni przed datą wykazaną w podaniu tej spółki o wznowienie postępowania, jak i braku zgłoszenia zarzutu, co do umieszczenia tablicy informacyjnej przy placu budowy, przez to pominięcie faktu, że już od początku procesu inwestycyjnego, to jest od 8 lipca 2021 r. "B." S.A. uzyskała wiedzę o prowadzonych pracach budowlanych i z tablicy informacyjnej mogła uzyskać dane identyfikujące decyzję, stąd wiadomość mailowa z 26 sierpnia 2021 r., nie może stanowić wiarygodnej daty do ustalenia daty początkowej do złożenia podania o wznowienie postępowania, co było bezpośrednią przyczyną postanowienia Wojewody Lubelskiego i co ostatecznie skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi złożonej przez skarżącą. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie postanowienia Wojewody Lubelskiego z 27 maja 2022 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii oceny, czy podanie "B. S.A. z siedzibą w B. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Zamość z 11 grudnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę zostało złożone przez podmiot posiadający przymiot strony oraz czy podanie to złożone zostało w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Z uwagi na okoliczności faktyczne w jakich zapadły rozstrzygnięcia organów administracji poddane kontroli Sądu pierwszej instancji wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie postępowania wznowieniowego organ bada czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Gdy osoba, która nie była stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, uznając się jednakże za taką stronę, która w tym postępowaniu została bez swojej winy pominięta, w oparciu o przyczynę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., żąda wznowienia postępowania, to w takim przypadku, dochodzi do zbiegu kontroli przesłanki podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania z merytoryczną oceną zaistnienia przyczyny wznowienia, która jest dokonywana w świetle art. 149 § 2 k.p.a. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy o pozostawaniu stroną w sprawie powinna nastąpić dopiero w drugiej fazie postępowania, tj. po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. O przesądzeniu tego, czy przyczyna wznowienia wystąpiła, jak podaje wnioskodawczyni, czy też wniosek ten jest nieuprawniony organ rozstrzyga w fazie rozpoznawczej w formie decyzji administracyjnej, a nie postanowieniem (wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., II OSK 1983/20, LEX nr 3593964). Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji wskazując, że merytoryczna weryfikacja, czy wnioskodawczyni rzeczywiście posiadała interes prawny (a więc czy jej nieruchomość mieści się w obszarze oddziaływania obiektu i czy faktycznie powinna być stroną pierwotnego postępowania) jest elementem badania przyczyny wznowienia. To badanie następuje dopiero na drugim etapie. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do sytuacji, w której organ na etapie wstępnym musiałby przesądzać kwestię merytoryczną, co jest sprzeczne z konstrukcją trybu nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uznać za bezzasadny i wynikający z niezrozumienia dwuetapowego charakteru procedury dotyczącej wznowienia postępowania. Nieuzasadnione są również zarzuty wskazujące na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. i art. 3 pkt 20 p.b. oraz w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie wykazuje bowiem naruszenia błędnej wykładni art. 148 § 2 k.p.a., lecz polemizuje z ustaleniami faktycznymi i oceną dowodów dokonaną przez Wojewodę Lubelskiego oraz Sąd pierwszej instancji. W sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego ocena, czy wniosek złożony został z zachowaniem terminu (art. 148 k.p.a.) dokonywana jest w ścisłym związku (zależności) z daną przesłanką wznowienia. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W ocenie skarżącej kasacyjnie podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało z uchybieniem terminu, ponieważ "B." S.A. dowiedziała się o decyzji o pozwoleniu na budowę znacznie wcześniej niż z korespondencji mailowej z 26 sierpnia 2021 r. Spółka musiała bowiem zdawać sobie sprawę z trwającego na sąsiedniej działce procesu budowlanego, który był widoczny co najmniej od daty ogrodzenia terenu budowy i umieszczenia tablicy informacyjnej. Zauważyć jednakże należy, że wiedza o fakcie prowadzenia robót budowalnych nie jest tożsama z wiedzą o decyzji administracyjnej. Bezpośredni sąsiad może obserwować budowę, jednak nie musi znać jej podstawy prawnej. Umieszczenie tablicy jest obowiązkiem inwestora, jednak przepisy nie statuują domniemania prawnego ani faktycznego, że sąsiad zapoznał się z jej treścią w dacie jej umieszczenia. Aby argument dotyczący zapoznania się z treścią tablicy informacyjnej był wiarygodny, inwestor musiałby udowodnić, że wnioskodawca faktycznie zapoznał się z jej treścią w dacie pozwalającej na stwierdzenie uchybienia terminowi. Skarżąca kasacyjnie takiego dowodu nie przedstawiła. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. wymaga natomiast, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o decyzji – i faktu tego nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem. W konsekwencji, aby odmówić wznowienia postępowania z tej przyczyny nie wystarczy wykazać, że "B." S.A. miała możliwość dowiedzenia się o decyzji. Trzeba natomiast dowieść, że ww. wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że "B." S.A. była stroną innego postępowania, dotyczącego pozwolenia na budowę sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacyjnych wraz z przyłączami dla tej inwestycji. Fakt posiadania wiedzy o innej, nawet powiązanej inwestycyjnie, decyzji administracyjnej nie jest tożsamy z powzięciem wiedzy o decyzji głównej i nie może stanowić podstawy do uznania, że termin do wznowienia postępowania w sprawie głównego pozwolenia na budowę rozpoczął swój bieg. Podsumowując wskazać należy, że "B." S.A. przedstawiła konkretny dowód co do daty powzięcia wiadomości odnośnie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Skarżąca kasacyjnie przeciwstawiła temu jedynie domniemania i ogólne zasady doświadczenia życiowego. W świetle zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) organ miał prawo dać wiarę twierdzeniom wnioskodawczyni, popartym dowodem, uznając jednocześnie argumenty skarżącej kasacyjnie za niewystarczające do ich obalenia. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że wnioskodawczyni powzięła wiedzę o decyzji wcześniej niż sama zadeklarowała. Prawidłowym jest zatem stanowisko, że daty dowiedzenia się przez "B." S.A. o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Zamość nr 278/2020 z 11 grudnia 2020 r. – w rozumieniu, jakie temu pojęciu należy nadawać na tle interpretowanego art. 148 § 2 k.p.a. – nie można odnosić do dnia ustawienia tablicy informacyjnej o prowadzeniu robót objętych pozwoleniem na budowę. W konsekwencji powyższego nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.