II OSK 1350/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 618/17 w sprawie ze skargi B. K. oraz małoletnich J. K., A. K., O. K., M. W. i K. W., reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego B. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 618/17 w sprawie ze skargi B. K. oraz małoletnich J. K., A. K., O. K., M. W. i K. W., reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego B. K., na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie wymeldowania, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. S. w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wniósł o wymeldowanie B. K. oraz jej dzieci: A. K., J. K., O. K., K. W. i M. W. z pobytu stałego w lokalu nr [...] w miejscowości S., gmina U. W uzasadnieniu wniosku podał, że skarżąca opuściła wyżej wymieniony lokal wraz z dziećmi w listopadzie 2014 r. Oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wójt Gminy U. orzekł o wymeldowaniu B. K., A. K., J. K., O. K., K. W. i M. W. z pobytu stałego w lokalu nr [...] w miejscowości S., gmina U. Zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania B. K., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. K., działając w imieniu własnym oraz jako przedstawiciel ustawowy małoletnich dzieci, zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego w całości. Wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że poza sporem jest, iż B. K. wraz z małoletnimi dziećmi nie przebywa w lokalu nr [...] w miejscowości S., gmina U. Obecnie mieszka z dziećmi w P., gdzie, według jej oświadczenia, nie jest zameldowana na pobyt czasowy, ale przebywa tam czasowo jedynie ze względu stan zdrowia dzieci (niepełnosprawność syna K. W.) i dostęp do opieki medycznej. Sąd zaznaczył, że istotną przesłanką, która musi być spełniona, aby możliwe było wymeldowanie danej osoby z pobytu stałego jest ustalenie, że osoba ta opuściła miejsce zameldowania trwale, z zaniechaniem koncentrowania swoich spraw życiowych w tym miejscu. W ocenie Sądu organy obu instancji przy wydawaniu decyzji pominęły powyższą okoliczność, poprzestając na stwierdzeniu, że B. K. z małoletnimi dziećmi nie zamieszkuje w domu w S. Sąd wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niepełny, gdyż organ nie podjął niezbędnych czynności mających na celu zebranie oraz rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, ponadto pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez skarżącą i zgłaszane przez nią wnioski dowodowe. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji przesłuchał w charakterze świadków H. D. i K. M. Pominął zaś całkowicie wnioski dowodowe B. K. - wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka A. L. (pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r.) oraz K. W., A. L., A. L., J. K., L. L., J. D. (pismo skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r,), na okoliczność zamieszkiwania przez nią i jej małoletnie dzieci w lokalu w S. oraz użytkowania domu i budynków gospodarczych przynajmniej raz w tygodniu. W ocenie Sądu organy w wybiórczy sposób przeanalizowały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i pominęły okoliczności wynikające z wyjaśnień skarżącej, która wielokrotnie podnosiła, że przyjeżdża do S. (notatka urzędowa z dnia [...] czerwca 2017 r., pismo z dnia [...] lipca 2017 r., odwołanie z dnia [...] sierpnia 2017 r.), odbiera doręczaną tam korespondencję (pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r.), posiada w domu meble, odzież, sprzęt RTV, AGD, jest zarejestrowana w przychodni w U. Organy obu instancji pominęły również fakt posiadania przez B. K. kluczy do przedmiotowego lokalu i swobodnego dostępu do niego przynajmniej do dnia [...] czerwca 2017 r., kiedy to skarżąca zastała lokal zamknięty, ze zmienionymi zamkami. Tego rodzaju okoliczności mogłyby wskazywać na fakt czasowego tylko opuszczenia lokalu w S. i braku woli trwałego opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania. Okoliczności tych organy jednak nie rozważyły. Sąd podniósł ponadto, że świadkowie H. D. i K. M. przesłuchani zostali z naruszeniem art. 79 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że świadkowie ci zostali wezwania do stawienia się celem przesłuchania w charakterze świadka pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Ich przesłuchanie odbyło się w dniu [...] czerwca 2017 r. Ani wnioskodawca A. S. ani B. K. nie zostali zawiadomieni o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków. Słusznie również, w ocenie Sądu, skarżąca zwraca uwagę, że oględziny lokalu dokonane zostały po włamaniu, a zatem stwierdzony przez organ bałagan, mający świadczyć o opuszczeniu lokalu, nie może być podstawą ustalenia, że lokal jest opuszczony. Sąd zauważył, że ze zdjęć wykonanych przez uczestnika postępowania w dniu [...] maja 2017 r. i z protokołu oględzin wynika, że w przedmiotowym lokalu znajdowało się stosunkowo dużo mebli oraz rzeczy osobistych skarżącej i jej dzieci. Potwierdzałoby to stanowisko B. K., że nie opuściła domu w S. na stałe, lecz czasowo w związku z chorobą dziecka i korzystała nadal z dotychczasowego lokalu w różnym zakresie i różnych terminach. Sąd nakazał aby, ponownie rozstrzygając sprawę, organy należycie przeprowadziły postępowanie dowodowe i dokonały odpowiadających dowodom ustaleń faktycznych dotyczących opuszczenia przez B. K. wraz z dziećmi dotychczasowego miejsca pobytu stałego. W szczególności jednoznacznego ustalenia wymaga charakter jej pobytu w P. od listopada 2014 r. Obowiązkiem organu miało być ustalenie, czy rzeczywiście - jak twierdzi skarżąca - jest to pobyt czasowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, poprzez niepowiązanie zamiaru powrotu do spornego lokalu z możliwością jego realnej realizacji, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisu przez niezasadne nieuznanie, że opuszczenie nieruchomości przez B. K. miało charakter trwały i dobrowolny; 2) przepisów postępowania, co skutkowało uchyleniem w całości decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] sierpnia 2017 r. i decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2017 r., miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 78 § 1 i § 2 k.p.a, przez błędne uznanie, że oddalenie wniosku dowodowego B. K. o przesłuchanie świadków nastąpiło z naruszeniem ww. przepisów i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79 "§ i § 2" k.p.a. poprzez błędne uznanie, że niepowiadomienie stron o czynności przesłuchania świadków H. D. i K. M. miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ nie dokonał należytych ustaleń, nie rozpatrzył całego zebranego materiału dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 25 ustawy o ewidencji ludności, przez jego błędną wykładnię, nie został prawidłowo zredagowany. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też, skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II GSK 3071/15, LEX nr 2325013). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, który z ustępów art. 25 ustawy o ewidencji ludności, w jego opinii, został poddany błędnej wykładni. Jak już wyżej zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny nie może "domyślać się", która jednostka redakcyjna, zdaniem skarżącego kasacyjnie, została naruszona oraz uzupełniać i doprecyzowywać podniesionej podstawy kasacyjnej. Odnosząc się jednak do stanowiska skarżącego kasacyjnie, że konieczne było powiązanie zamiaru powrotu do spornego lokalu z możliwością jego "realnej realizacji", podkreślić trzeba, że oceniając, czy opuszczenie lokalu miało charakter trwały i dobrowolny, nie można przyjmować dobrowolności opuszczenia lokalu, jeżeli niemożność powrócenia do niego została wymuszona. Tak więc gdyby nawet ustalono, że powrót do spornego lokalu nie jest realnie możliwy, jednak niemożliwość ta wynika z przyczyn niezależnych od osoby, która nie może do niego powrócić, np. ze względu na stanowisko osoby dysponującej mieszkaniem, to w takiej sytuacji nie można mówić o dobrowolności opuszczenia lokalu. Zauważyć przy tym wypada, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przesądził o braku przesłanek do wymeldowania skarżących w I instancji, a jedynie uznał, że kwestia ta nie została należycie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 25 ustawy o ewidencji ludności nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Nie są też trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązanego z art. 78 § 1 i § 2 k.p.a,, z art. 80 k.p.a., z art. 79 "§ i § 2" k.p.a. i z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że powyższe przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organy administracyjne. Obowiązkiem organów było bowiem należyte wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz prawidłowe przeprowadzenie dowodów, w tym przesłuchanie świadków z zachowaniem ustawowych wymogów. W szczególności stosownie do art. 79 k.p.a., strona zarówno powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1), jak i ma ona prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Kontrolując zgodność z prawem wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo dostrzegł nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i słusznie stwierdził, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz że organy nie ustosunkowały się należycie do tych okoliczności. Trafnie więc uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 78 § 1 i § 2 k.p.a,, art. 80 k.p.a., art. 79 § 1 i § 2 k.p.a., art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.