II OSK 1348/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 766/19 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie Nr 335/2019 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2019 r., znak: WOB.7722.245.2017.JKUT w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów 1. prostuje oczywistą omyłkę zawartą w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsca "Budowalnego" oraz "budowalnych" wpisać "Budowlanego" oraz "budowlanych"; 2. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 766/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. D. na postanowienie Nr 335/2019 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2019 r., znak: WOB.7722.245.2017.JKUT w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. D. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a. P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem budowy ekranów za roboty budowlane, które można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a. P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnie skutkującą uznaniem, że ekrany akustyczne stanowią obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i rezygnację z uchylenia postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2019 r., znak: WOB.7722.245.2017.JKUT pomimo, że zapadło ono z naruszeniem przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Nr 131/2017 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 10 października 2017 r. znak: PINB.7355.II.23.MG.2017.MB, pomimo jej wydania w wyniku postępowania, które toczyło się z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie: a ) art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej, a to poprzez niejednoznaczne określenie, że ustawienie ekranów akustycznych wymaga pozwolenia na budowę, b) art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie za stronę postępowania M. S, A. S. oraz I. D., podczas gdy przedmiotowe ekrany akustyczne nie są położone na nieruchomości żadnej z wymienionych stron, żadne z wymienionych nie wykazało dostatecznie interesu prawnego w końcowym rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania, c) art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na niedostatecznych podstawach dowodowych, co skutkowało dowolnym przyjęciem, że budowa ekranów akustycznych zlokalizowanych na działce o nr [...] w K. wymaga pozwolenia na budowę. 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia przesłanek, w oparciu o które Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał działania organów w zakresie w którym zdecydowały o braku konieczności przeprowadzenia dodatkowych oględzin nieruchomości oraz powołania biegłego geodety. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według przedłożonego spisu kosztów, a w razie jego nieprzedłożenia, według norm przepisanych. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 18 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 23 listopada 2022 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a. sprostowano sentencję zaskarżonego wyroku. Użycie w nazwie organu określenia "Budowalnego", a także w przedmiocie sprawy określenia "budowalnych" było rezultatem oczywistej omyłki pisarskiej. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a., oparty na tezie o naruszeniu w trakcie procedury administracyjnej art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej, a to poprzez niejednoznaczne określenie, że ustawienie ekranów akustycznych wymaga pozwolenia na budowę. Podstawę prawną wydania postanowienia stanowiły przepisy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Warunkiem uruchomienia trybu określonego w art. 48 ust. 2 jest sytuacja, w której chodzi o "budowę o której mowa w ust. 1". Jest oczywiste, że uzasadnienie zaistnienia podstawy prawnej powinno odnieść się do przesłanek z art. 48 ust. 1 pkt 1, tj. budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wyjaśnienie podstawy prawnej jest przedstawiane w uzasadnieniu, a nie w sentencji decyzji (w tym przypadku postanowienia). Takie wyjaśnienie zostało przedstawione w postanowieniu organu pierwszej instancji, tj. na stronie 3 postanowienia PINB w S. z dnia 10 października 2017 r. Z uzasadnienia tego wynika jasno stanowisko organu o charakterze obiektu i obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. PINB stwierdził, powołując się na wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1603/11, że ekrany akustyczne wymagają pozwolenia na budowę, tak jak wszystkie inne obiekty budowlane i roboty niewymienione w art. 29 Prawa budowlanego. W rozważaniach przedstawionych w zaskarżonym postanowieniu MWINB z dnia 19 kwietnia 2019 r., na stronie 2 i 3, przeprowadzono obszerną i wyczerpującą analizę art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 9, art. 28 ust. 1 oraz art. 29 Prawa budowlanego. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie nie wywołuje wątpliwości. Niezależnie od przywołania wskazanych przepisów, MWINB stwierdził m.in., że "w sprawie mamy do czynienia z tzw. samowolą budowlaną, czyli budową obiektu budowlanego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę". Na tej podstawie organ zażaleniowy uznał, że zasadne było uruchomienie trybu określonego w art.. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a., oparty na tezie o naruszeniu w trakcie procedury administracyjnej art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie za stronę postępowania M. S., A. S. oraz I. D., podczas gdy przedmiotowe ekrany akustyczne nie są położone na nieruchomości żadnej z wymienionych stron. Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko PINB oraz organu zażaleniowego, przedstawił precyzyjny i wyczerpujący wywód w tej mierze. Przypomniał, że strony postępowania zostały wyznaczone stosownie do regulacji zawartej w art. 28 K.p.a. Za strony postępowania zostali uznani, oprócz inwestora i właściciela działki nr [...] (na której zlokalizowano przedmiotowe ekrany), również właściciele działek sąsiednich, od strony których znajduje jest obiekt tj. A. S. i M. S. jako właściciele działki nr [...] oraz I. D. właściciel działek nr [...] i [...] .Ekrany o wysokości od 4 do 6,5 m, usytuowane wzdłuż całej granicy działek zacieniają te nieruchomości, ograniczając możliwość zagospodarowania nieruchomości. Posadowienie ekranów akustycznych dotyczy zatem interesu prawnego właścicieli tych nieruchomości. Jak zasadnie ocenił Sąd pierwszej instancji, znaczenie ma usytuowanie obiektu oraz jego wymiary. Skarżący nie podważył ustaleń organów, a co za tym idzie także stanowiska Sądu aprobującego te ustalenia. W rezultacie, zarzut kasacji oparty na naruszeniu art. 28 K.p.a., jest polemiką niewykazującą braku oddziaływania budowli na nieruchomości sąsiednie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a., oparty na twierdzeniu, że postępowanie administracyjne toczyło się z naruszeniem art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na niedostatecznych podstawach dowodowych, co skutkowało przyjęciem, że budowa ekranów akustycznych na działce nr [...] w K. wymaga pozwolenia na budowę. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżący nie wskazał jakie jeszcze fakty należy ustalić, ewentualnie jakie istotne okoliczności o charakterze faktycznym, zostały ustalone błędnie. Z podobnych względów nie jest skuteczne kwestionowanie braku przeprowadzenia kolejnych oględzin oraz dowodu z opinii biegłego geodety. W skardze kasacyjnej nie skonkretyzowano, jakie istotne okoliczności miałyby być poprzez te dowody ustalone. Niezależnie od tego podkreślić należy, że w świetle akt sprawy, brak podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych na podstawie oględzin, w tym materiału fotograficznego, a także na podstawie dokumentów (wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odpisy ksiąg wieczystych). Czym innym jest kwalifikacja prawna ustalonego stanu faktycznego. Ta kwalifikacja podlega ocenie w odniesieniu do materialnych podstaw kasacji. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a. P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnie skutkującą uznaniem, że ekrany akustyczne stanowią obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że ekrany akustyczne należy zaliczyć do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, jeżeli są objęte pozwoleniem na budowę drogi. Natomiast jeżeli mają być ustawiane przy drodze po jej zbudowaniu i nie były objęte pozwoleniem na budowę, wymagają pozwolenia na budowę, tak jak wszystkie inne obiekty budowlane i roboty budowlane niewymienione w art. 29 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1603/11, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. II OSK 3352/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 listopada 2014 r., II SA/Kr 1204/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2018 r, sygn. VII SA/Wa 395/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na pełną aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, powyższy pogląd co do charakteru ekranów akustycznych zachowuje aktualność również w odniesieniu do ekranów akustycznych realizowanych przy innych inwestycjach, niż drogowe. Niezależnie bowiem od lokalizacji (czy to od strony drogi, czy uciążliwej działalności gospodarczej), tożsama pozostaje ich funkcja polegająca na zmniejszeniu natężenia dźwięku na sąsiednich nieruchomościach. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej, a poprzednio w skardze, przedmiotowe ekrany nie stanowią urządzeń budowlanych. Trafny jest wywód Sądu pierwszej instancji, według którego, definicja urządzenia budowlanego zawarta w cytowanym art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wymaga aby urządzenie było związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewniało możliwość korzystania z niego. Urządzenie budowlane z natury swojej pozostaje bowiem w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. W odniesieniu do omawianych ekranów akustycznych, przesłanki wymienione w cytowanym przepisie nie zostały spełnione. Przedmiotowe ekrany stanowią odrębną od pozostałych obiektów budowlanych znajdujących się na działce budowlę i nie służą zapewnieniu możliwości użytkowania tych obiektów zgodnie z przeznaczeniem. Brak jest więc stosownego powiązania funkcjonalnego. Ich główną funkcją jest, jak wyżej wskazano, zmniejszenie natężenia dźwięku na sąsiednich nieruchomościach. W konsekwencji, nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a. P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem budowy ekranów za roboty budowlane, które można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powtórzyć można, w ślad za organami oraz Sądem pierwszej instancji, że z przepisów art. 29 Prawa budowlanego nie wynika aby wykonanie ekranów akustycznych jako budowli, a więc obiektów budowlanych, było zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.