II OSK 1328/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2026 r. sygn. akt II SAB/Gl 78/26 w sprawie ze skargi O. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność Wojewody Śląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SAB/Gl 78/26, po rozpoznaniu skargi O. K. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej: 1. zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia; 2. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd pierwszej instancji powołując się na orzecznictwo NSA stwierdził, że przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 337, ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o pomocy", zezwoliły na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE prowadzonych przez wojewodę. Niemniej jednak ponad dwuletni okres od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Tym samym nadzwyczajne okoliczności związane z kryzysem migracyjnym spowodowanym wojną w Ukrainie, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy. W związku z tym należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2024 r., poz. 854) dalej: "ustawa zmieniająca", w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Biorąc powyższe pod uwagę WSA w Gliwicach uznał, iż odmowa zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. skutkowała tym, że sprawa skarżącego powinna zostać rozpatrzona w terminie wskazanym w art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079) – dalej: "u.c.". Tymczasem do dnia wydania wyroku brak było informacji ze strony organu o załatwieniu sprawy. W konsekwencji należało więc uznać, że organ dopuścił się bezczynności, która miała rażący charakter. Konieczne było również zobowiązanie Wojewody do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym terminie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda podnosząc następujące zarzuty: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w zw. z w związku z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej i art. 112a ust. 2 u.c. w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegające na uznaniu, że rozwiązania legislacyjne przewidziane w art. 100d ustawy o pomocy przewidujące zawieszenie biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwoleń pobytowych, w zakresie w jakim przedłużono je do 30 września 2025 r. (aktualnie do 4 marca 2027 r.) w oczywisty sposób naruszają normy konstytucyjne gdyż powodują, że cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, a tym samym pozbawiony jest prawa do sądu, podczas gdy wobec art. 100d ust. 2 ustawy o pomocy w okresie zawieszenia biegu terminu na załatwienie sprawy czynności dokonywane przez organ są skuteczne, natomiast art. 100d ust. 4 tej ustawy wprowadza ograniczenie proporcjonalne do osiągnięcia celu, jakim jest złagodzenie negatywnych skutków dla administracji rządowej sytuacji, w której na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej znajduje się znacząca liczba cudzoziemców - obywateli państw trzecich m.in. w związku z trwającą wojną na Ukrainie, a w rezultacie niezastosowanie art. 100d ust. 1, 2 i 4 ustawy o pomocy i uznanie, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy do przedłużeń zawieszenia biegów terminu na załatwienie sprawy dokonywanych po 30 czerwca 2024 r.; 2. art. 188 pkt 1 i 2, art. 184, art. 195 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 7, art. 2 i art. 8 ust. 2 a także art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 2 Konstytucji RP przez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy sądy administracyjne nie są co do zasady sądami powołanymi do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP, a w świetle zasady legalizmu sędziowie sądów administracyjnych są związani Konstytucją i ustawami, sądy powinny dążyć do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych, a ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP, jak również wobec tego, że ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy polegające na uwzględnieniu skargi wskutek niezastosowania regulacji przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy, w sytuacji, gdy skarga powinna zostać oddalona, ponieważ w sprawie nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1- § 5, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 105 ust. 2 i art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.c. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co skutkowało stwierdzeniem bezczynności organu, podczas gdy na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie czas trwania postępowania usprawiedliwiony był konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy, przez co z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-§ 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i 2 u.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, pomimo, że na gruncie niniejszej sprawy nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy, a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności; 4. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy brak jest podstaw do stwierdzenia zaistnienia w niniejszej sprawie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, a także do uznania by wydłużony okres procedowania wniosku nie był racjonalnie uzasadniony; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na dokonaniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1, 2, 3 i 5 oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości (art. 188 p.p.s.a.), a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że w części zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu, który warunkowałby konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nad wyraz oszczędne w kwestii uznania kwalifikowanego (rażącego) charakteru stwierdzonej bezczynności organu. Niemniej jednak skład orzekający miał na uwadze całość podstaw kasacyjnych sformułowanych odnośnie tej kwestii, a także kompetencje NSA wynikające z dyspozycji art. 188 p.p.s.a. Na tej podstawie należało, co do charakteru stwierdzonej bezczynności Wojewody, dojść do odmiennych wniosków niż Sąd pierwszej instancji – o czym w dalszej części uzasadnienia. W pierwszym rzędzie wskazać jednak należy – podobnie jak Sąd pierwszej instancji – na przyjmowaną już w podobnych sprawach argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach z 19 maja 2025 r. o sygn.: II OSK 2931/24, II OSK 2744/24, II OSK 2919/24, II OSK 2920/24 (https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query) w których stwierdzono, że istnieją podstawy, aby uznać, że art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r. W przywołanym orzecznictwie uznano, że kolejne, czwarte przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania. Innymi słowy, przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na mocy art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C z 2007 r. nr 303, poz. 1). Oczywistość tego naruszenia wbrew zarzutom obrazy przepisów Konstytucji zawartym w skardze kasacyjnej, uzasadniała zastosowanie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności i w konsekwencji odmowę zastosowania ww. przepisu ustawy nowelizującej. Dodać przy tym trzeba, że kwestia zgodności art. 100d (i obowiązującego wcześniej art. 100c) ustawy o pomocy z ww. przepisami Konstytucji budziła wątpliwości w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych już od dnia wejścia tej ustawy w życie (por. np. wyroki: WSA w Gdańsku z 10 października 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 142/24, WSA w Poznaniu z 29 lutego 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 191/23, WSA we Wrocławiu z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SAB/Wr 439/23). W konsekwencji stwierdzić należy, że w aktualnym orzecznictwie NSA jest zdania, iż oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Przyjmując słuszność tego stanowiska, należy zauważyć, że cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w dniu 16 kwietnia 2024 r. i tego samego dnia organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Następnie pismem z 24 czerwca 2024 r. Wojewoda skierował zapytanie do organu opiniującego (ABW). W dniu 14 grudnia 2024 r. cudzoziemiec wniósł ponaglenie, a 20 stycznia 2025 r. skargę do WSA w Gliwicach. Decyzja o udzieleniu cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia została natomiast wydana 19 maja 2026 r. Zaznaczyć należy, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie określał art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c. (a nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej art. 112 u.c. mający zastosowanie do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy), a zatem podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił 6 miesięcy. Jednakże do 30 czerwca 2024 r. termin na załatwienie wniosku cudzoziemca nie biegł (art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy). Tym samym w okresie od złożenia wniosku do 30 czerwca 2024 r. nie doszło do bezczynności organu. Z kolei w odniesieniu do okresu od 1 lipca 2024 r., kiedy to termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia rozpoczął bieg stwierdzić należy, że ten 6-miesięczny termin upłynął 31 grudnia 2024 r. Jak wynika z akt sprawy decyzja o udzieleniu cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia została wydana 19 maja 2026 r. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie zachodziła bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro WSA w Gliwicach prawidłowo uwzględnił skargę na bezczynność ze względu na bezskuteczny upływ terminu na załatwienie wniosku, to konsekwentnie – nie mając informacji o wydaniu decyzji na dzień wydania wyroku – zasadnie zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odmiennie niż Sąd Wojewódzki ocenił natomiast kwestię kwalifikacji dostrzeżonej bezczynności. Usprawiedliwiony w tym względzie okazał się po części zarzut z punktu II. 4 skargi kasacyjnej. W odniesieniu do tego zagadnienia, przypomnieć należy, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 198/22). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (zob. wyroki NSA: z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 718/24; z 7 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1499/24; z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1081/22). Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie akcentuje się również, że sąd administracyjny uwzględniając całość okoliczności indywidualnych sprawy powinien wziąć pod uwagę także występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13, M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, art. 149, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek organ istotnie przekroczył termin na załatwienie sprawy, to zwłoka ta była w znacznym stopniu spowodowana pozostawaniem Wojewody w przekonaniu o skuteczności przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na mocy kolejnych nowelizacji tego przepisu. W tej sytuacji zasadne było uchylenie punktu 3 zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że bezczynność Wojewody nie miała rażącego charakteru. Wobec powyższego, uznając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Skargę kasacyjną w pozostałym zakresie oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie (punkt 3 wyroku).