II OSK 1334/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 marca 2026 r. sygn. akt III SAB/Gl 512/25 w sprawie ze skargi J. Z. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz J. Z. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 marca 2026 r., sygn. akt III SAB/Gl 512/25, po rozpoznaniu skargi J. Z. na bezczynność Wojewody Śląskiego (Wojewoda) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: 1. zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku w terminie 60 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda podnosząc następujące zarzuty: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 100d ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2024 r. poz. 167 z ze zm., dalej jako: "ustawa o pomocy") w zw. z w związku z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854, dalej jako: "ustawa nowelizująca") i art. 112a ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2023 r. poz. 519 ze zm. – dalej "u.c." w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegające na uznaniu, że rozwiązania legislacyjne przewidziane w art. 100d ustawy o pomocy przewidujące zawieszenie biegu terminów w postępowaniach o udzielenie zezwoleń pobytowych, w zakresie w jakim przedłużono je do 30 września 2025 r. (aktualnie do 4 marca 2027 r.) w oczywisty sposób naruszają normy konstytucyjne gdyż powodują, że cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, a tym samym pozbawiony jest prawa do sądu, podczas gdy wobec art. 100d ust. 2 ustawy o pomocy w okresie zawieszenia biegu terminu na załatwienie sprawy czynności dokonywane przez organ są skuteczne, natomiast art. 100d ust. 4 tej ustawy wprowadza ograniczenie proporcjonalne do osiągnięcia celu, jakim jest złagodzenie negatywnych skutków dla administracji rządowej sytuacji, w której na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej znajduje się znacząca liczba cudzoziemców - obywateli państw trzecich m.in. w związku z trwającą wojną na Ukrainie, a w rezultacie niezastosowanie art. 100d ust. 1, 2 i 4 ustawy o pomocy i uznanie, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy do przedłużeń zawieszenia biegów terminu na załatwienie sprawy dokonywanych po 30 czerwca 2024 r.; 2. art. 188 pkt 1 i 2, art. 184, art. 195 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 7, art. 2 i art. 8 ust. 2 a także art. 31 ust. 3 i art. 37 ust. 2 Konstytucji RP przez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy sądy administracyjne nie są co do zasady sądami powołanymi do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP, a w świetle zasady legalizmu sędziowie sądów administracyjnych są związani Konstytucją i ustawami, sądy powinny dążyć do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych, a ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia przepisów Konstytucji RP, jak również wobec tego, że ograniczenia dotyczące praw cudzoziemców, w tym te dotyczące prawa do sądu, mogą być dalej idące niż ma to miejsce wobec obywateli polskich; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy polegające na uwzględnieniu skargi wskutek niezastosowania regulacji przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy, w sytuacji, gdy skarga powinna zostać oddalona, ponieważ w sprawie nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności; 2. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1- § 5, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 105 ust. 2 i art. 112a ust. 1 i ust. 2 u.c. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem ustawowych terminów załatwienia sprawy, co skutkowało stwierdzeniem bezczynności organu, podczas gdy na mocy art. 100d ustawy o pomocy nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, względnie czas trwania postępowania usprawiedliwiony był konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, to jest skomplikowanym jej charakterem i koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy, przez co z bezczynnością nie mieliśmy do czynienia; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-§ 5 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 112a ust. 1 i 2 u.c. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu, pomimo, że na gruncie niniejszej sprawy nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy, a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności. Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1, 2 i 4 oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości (art. 188 p.p.s.a.), a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z 2 lipca 2026 r. Wojewoda podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, rozszerzając jednocześnie uzasadnienie podstaw kasacyjnych koncentrujących się wokół naruszenia przepisów Konstytucji wymienionych w pkt I. 2 skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślić należy, że wobec tego, iż złożenie wniosku w kontrolowanej sprawie nastąpiło 24 września 2024 r. nie miał w niej zastosowania art. 100d ustawy o pomocy. W tym zakresie należy wskazać – podobnie jak Sąd pierwszej instancji – na przyjmowaną już w podobnych sprawach argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach z 19 maja 2025 r. o sygn.: II OSK 2931/24, II OSK 2744/24, II OSK 2919/24, II OSK 2920/24 (https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query) w których stwierdzono, że istnieją podstawy, aby uznać, że art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r. Przy czym – ze względu na argumentację zawartą w piśmie Wojewody z 2 lipca 2026 r. znacznie poszerzającą uzasadnienie podstawy kasacyjnej z pkt I. 2 rozpoznawanej skargi kasacyjnej – powyższe należy poprzedzić stwierdzeniem, że w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że art. 100d (jak i obowiązujący do 31 grudnia 2022 r. art. 100c) ustawy o pomocy nie naruszały Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak też art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA: z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Zarówno art. 100c i 100d tej ustawy nie wyłączyły prawa do sądu, ale wprowadziły tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały zatem poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (zob. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1985/22; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności mogła doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy, co miało miejsce – jak trafnie wywiódł WSA w Warszawie, powołując orzeczenia NSA. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu por. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w konsekwencji jednolicie w orzecznictwie NSA uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., począwszy od szeregu wyroków wydanych przez NSA w dniu 19 maja 2025 r. (np. sygn. akt: II OSK 2927/24, II OSK 2921/24, II OSK 2587/24, II OSK 2930/24, II OSK 2924/24, II OSK 2626/24, II OSK 2740/24, II OSK 2817/24), po kolejne liczne orzeczenia (por. przykładowo wyroki NSA 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 379/25, z 4 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2722/24, z 25 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2646/24, z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2732/24, CBOSA) – nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania. Innymi słowy, przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na mocy art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r., co oznacza obowiązek ustalenia stanu faktycznego oraz jego oceny zarówno do tej daty (czynności podjęte przez organ oraz przez stronę), jak i po – przy czym ze skutkami w sferze instytucji bezczynności czy przewlekłości po 30 czerwca 2024 r. Powyższa jednolita i spójna koncepcja była znana sądom orzekającym w sprawach bezczynności Wojewody o zezwolenie na pobyt na terytorium RP (WSA w Gliwicach orzekał w dniu 11 marca 2026 r.) i tym samym sąd wojewódzki miał obowiązek odniesienia się do takiej wykładni art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej. Podkreślić należy, że rację ma Wojewoda twierdząc, iż analiza konstytucyjnych kompetencji TK (art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji RP) oraz NSA (art. 184 Konstytucji RP) prowadzi do wniosku, że NSA nie jest co do zasady sądem powołanym do oceny zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. np. wyroki NSA: z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 172/24, z 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1085/24, z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1123/24). Z uwagi na precyzyjne określenie kompetencji TK i NSA, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być więc ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24). Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją RP. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w konkretnej rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencji TK, którego orzeczenie jest powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zdaniem NSA należało uznać, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (por. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą jest nie do pogodzenia z ww. konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Skoro powyższa niezgodność zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r., to w realiach rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić, że cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 24 września 2024 r. Wojewoda Małopolski (który na początkowym etapie rozpoznania wniosku strony był właściwy miejscowo) pismem z 6 lutego 2025 r. wezwał cudzoziemca do usunięcia braków formalnych wniosku. W dniu 5 maja 2025 r. nastąpiło przekazanie wniosku zgodnie z właściwością Wojewodzie Śląskiemu. Tego samego dnia cudzoziemiec złożył ponaglenie do Wojewody Małopolskiego. Następnie zaś pismem z 2 października 2025 r. wniósł ponaglenie do Wojewody Śląskiego. Pismem z 6 listopada 2025 r. cudzoziemiec wniósł skargę do WSA w Gliwicach. Zaznaczyć należy, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie określał art. 112a ust. 1 u.c., a zatem podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił 60 dni. Z akt sprawy nie wynika aby decyzja w sprawie wniosku została wydana przed jego upływem. Co więcej nie została ona również wydana na dzień wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie zachodziła bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro WSA w Gliwicach prawidłowo uwzględnił skargę na bezczynność ze względu na bezskuteczny upływ terminu na załatwienie wniosku, to konsekwentnie – nie mając informacji o wydaniu decyzji na dzień wydania wyroku – zasadnie zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega równocześnie wagę argumentów podniesionych przez Wojewodę, a dotyczących znacznego obciążenia organu w związku z liczbą spraw pobytowych, jakie wpływają do organu, ich skomplikowanego charakteru, rodzącego konieczność gromadzenia materiału dowodowego. Argumenty te są aktualne również w odniesieniu do okresu po 30 czerwca 2024 r. Wymaga jednakże podkreślenia, że okoliczności te nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do oddalenia skargi na bezczynność po tej dacie, skoro możliwość dalszego zawieszenia biegu terminów przewidzianych na załatwienie wniosków cudzoziemców o wydanie zezwoleń na pobyt, a co za tym idzie stanowiąca usprawiedliwienie dla występującej bezczynności, została wyłączona. Sąd pierwszej instancji zasadnie uwzględnił natomiast wspomniane argumenty, stwierdzając, że bezczynność, której dopuścił się Wojewoda, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności przemawiał również za bezzasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jak też wymierzenia organowi grzywny. Podsumowując, w świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji, orzekając w dniu 11 marca 2026 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając skargę na bezczynność i zobowiązując Wojewodę do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.