II OSK 1314/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 lutego 2026 r., sygn. akt II SAB/Go 226/25 odrzucającego skargę B.K. na bezczynność Rady Gminy S. w przedmiocie braku podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 19 lutego 2026 r., II SAB/Go 226/25, odrzucił skargę B.K. na bezczynność Rady Gminy S. w przedmiocie braku podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona bezczynność nie należy do żadnej kategorii spraw objętych kognicją sądu administracyjnego. Nie istnieje przepis prawa, który nakazywałby organowi wydanie żądanego przez skarżącą aktu. Sąd I instancji wyjaśnił, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego leży w kompetencji gminy, jednak w obowiązujących przepisach nie ma uregulowania, które nakazywałoby gminie podjęcie takiej uchwały (poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne, a co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie). Skargę kasacyjną wniosła B.K., zaskarżając postanowienie w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga podlega odrzuceniu; oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania przez Sąd I instancji istoty sprawy, w tym powierzchowne odniesienie się do zawartych w skardze zarzutów, a tym samym brak pełnego i wyczerpującego uzasadnienia. Zarzucono naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 18 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 3 ust. 2 i art. 20 ust. 1 , art. 29, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: ustawa nowelizująca z 2023 r.) oraz w związku z uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie S. obszaru stanowiącego działkę nr [...] w miejscowości J., po stwierdzeniu, że procedowana uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., poprzez błędne ich zastosowanie; 2. art. 101a ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 i w zw. z art. 14 ust. 1 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1, art. 29, art. 36 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 67 ust. 3 ustawy nowelizującej z 2023 r. oraz w zw. z uchwałą Rady Gminy S. [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, po stwierdzeniu, że procedowana uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne ich zastosowanie i nieprzyjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącej jako przedsiębiorcy zainteresowanego zmianą dotychczasowego przeznaczenia działki nr [...] w celu umożliwienia wybudowania pawilonu handlowego o powierzchni min. [...] m2 wraz z miejscami parkingowymi. Na podstawie powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano na poparcie lokalnej społeczności dla planowanej przez skarżącą inwestycji, a także na liczne korzyści dla lokalnej społeczności płynące z tej inwestycji. Podkreślono, że bezczynność organu utrudnia skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 2. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu gminy w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101a ust. 1 tej ustawy przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z brakiem wykonania czynności nakazanych prawem, ponieważ sporządzenie planu miejscowego i jego zmiany należą do sfery zastrzeżonej dla władztwa planistycznego gminy, co oznacza, że gmina może, ale nie musi planu uchwalać (por. postanowienia NSA z: 20 czerwca 2023 r., II OSK 1023/23; 9 maja 2023 r., II OSK 605/23; 20 października 2022 r., II OSK 2076/22; 29 maja 2020 r., II OSK 838/20; 29 stycznia 2013 r., II OSK 59/13). Wyjątkiem jest sytuacja, w której przepisy odrębne nakładają na gminę taki obowiązek. Przemawia za tym art. 14 ust. 7 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zatem, rozumując a contrario, w pozostałych przypadkach pozostawione jest to uznaniu organu. Z takim wyjątkiem nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie, czego skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje. Warto też dodać, że w skardze kasacyjnej nie odniesiono się do argumentacji Sądu I instancji dotyczącej niedopuszczalności skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ ma możliwość, a nie obowiązek podjęcia danej uchwały. Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu, że podjęcie żądanej uchwały, a w dalszej kolejności realizacja planowanej inwestycji nie będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości ani na środowisko. Kwestie te nie mogą zostać wzięte pod uwagę na tym etapie postępowania, nie mają znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi. Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, rozstrzygając jednocześnie o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych ani art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., w którym zastrzeżono, że uchwalanie planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Powołane przepisy nie przewidują obowiązku uchwalenia planu miejscowego na żądanie któregoś z mieszkańców. Nie ma zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu ogólnego lub planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, podobnie jak Nie został naruszony art. 3 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym prowadzenie, w granicach swojej właściwości rzeczowej, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do obszaru powiatu i zagadnień jego rozwoju, należy do zadań samorządu powiatu. Przepis ten także nie miał w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Nie miał również zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa: (1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo (2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Przepis ten dotyczy skutków uchwalenia planu lub jego zmiany, a nie skutków jego nieuchwalenia. Podobnie jak poprzednie, nie znalazł również zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 67 ust. 3 ustawy nowelizującej z 2023 r., który jest przepisem przejściowym i przewiduje, że do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian, stosuje się przepisy u.p.z.p. w wersji zmienionej lub w dotychczasowej, zależnie m.in. od stopnia zaawansowania prac planistycznych. Nie doszło również do naruszenia art. 14 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis ten, podobnie jak poprzednie, nie dotyczy kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność organu gminy w przedmiocie podjęcia uchwały. 3. W tym stanie rzeczy niezasadny okazały się również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec odrzucenia skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego Sąd I instancji nie mógł odnieść się do podniesionych w niej zarzutów. Byłoby to możliwe dopiero w sytuacji przyjęcia skargi do rozpoznania jako podlegającej kognicji sądu administracyjnego i spełniającej pozostałe wymogi formalne. 4. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. 5. W odniesieniu do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W tym przepisie ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", co świadczy o tym, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zależy od oceny Sądu. W ocenie NSA przedmiot i stopień zawiłości sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy. Wystarczające było rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.