II OSK 1313/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 759/24 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr 193/2024, znak: WOP.7721.106.2024.DB w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 759/24 oddalił skargę A. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŁWINB) z dnia 8 sierpnia 2024 r. nr 193/2024, którym wskazany organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 16 kwietnia 2024 r., nr 53/2024 umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a. postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] i [...]), obręb [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 30 października 2019 r., uzupełnionym pismem z dnia 4 listopada 2019 r. A. P. wystąpił do PINB z wnioskiem o kontrolę budowy prowadzonej przez M. C. przy ul. [...] w [...]. Wspomniana kontrola odbyła się [...] grudnia 2019 r. podczas, której ustalono, że na działce nr [...] i [...] prowadzone są roboty budowalne związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Roboty realizowane są w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Przebieg robót rejestrowany jest w dzienniku budowy nr [...]. Dziennik budowy prowadzony jest prawidłowo. Roboty budowlane rozpoczęto 26 marca 2014 r. W dniu kontroli zabezpieczenie placu i tablica informacyjna były prawidłowe. Z treści znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z dnia 13 grudnia 2019 r. wynika, że teren inwestycji znajduje się na obszarze zmeliorowanym. Po wszczęciu postępowania organ powiatowy dwukrotnie prowadził to postępowania z uwagi uchylanie jego decyzji umarzających postępowanie przez ŁWINB do ponownego rozpoznania. Ostatecznie decyzją z 16 kwietnia 2024 r., nr 53/2024 PINB w całości umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniósł A. P. ŁWINB zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję organu powiatowego w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z 14 czerwca 2024 r. organ II instancji zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego w terminie do 12 czerwca 2024 r. poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych na działkach nr ew. [...] i [...] mających na celu ustalenie, czy budowa budynku mieszkalnego została zrealizowana zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] marca 2012 r. Przy piśmie z 15 lipca 2024 r. PINB przesłał organowi drugiej instancji protokół z przeprowadzonych w dniu 9 lipca 2024 r. czynności kontrolnych. Pomiary budynku wykazały, że charakterystyczne parametry budynku - długość i szerokość zostały nieznacznie zmienione, ale nie przekraczają 2% projektowanych wartości. W odniesieniu do pomiarów odległości budynku na przedmiotowej nieruchomości od granicy z działką A. P. ustalono, że precyzyjnych pomiarów odległości budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] od granicy z działką nr [...] dokonał geodeta W. K. 21 kwietnia 2021 r. W tym stanie rzeczy ŁWINB uznał, że PINB prawidłowo ustalił, że w tej sprawie mamy do czynienia z nieistotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno- budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zauważył także, że sporna inwestycja zgodna jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...]), dalej: m.p.z.p. Teren przy ulicy [...] położony jest w jednostce o symbolu [...] oraz [...]. Na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem MN ustala się m. in. przeznaczenie terenu jako podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą oraz szeregową. ŁWINB przenalizował również całą dokumentację znajdująca się w aktach sprawy z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, z której wynika, że obszar, na którym realizowana jest inwestycja jest obszarem zmeliorowanym. Jednocześnie podczas rozprawy administracyjnej, która miała miejsce 14 marca 2024 r. inwestor M. C. oświadczył, że w czasie prowadzonej budowy nie natrafiono na melioracje i nie widział takich urządzeń na działkach, na których budował budynki. Również U. P. (kierownik budowy) zajęła takie stanowisko w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, PINB podjął wszelkie czynności mające na celu ustalenie czy na przedmiotowej działce znajdują się urządzenia melioracji wodnych. Wobec powyższego ŁWINB podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że budowa realizowana jest zgodnie z decyzją Starosty [...] z 27 marca 2012 r. i brak jest na tym etapie postępowania podstaw do ingerencji na podstawie ustawy Prawo budowlane i wydania decyzji merytorycznej. Skargę na decyzję ŁWINB wniósł A. P. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wniósł także o przeprowadzenie rzetelnego procesu, zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata z urzędu. W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalanie. W dniu 10 grudnia 2024 r. do akt sprawy wpłynęło pismo, w którym A. P. powołując się na art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.), dalej: p.w. stwierdził, że inwestor w 2021 r. zmienił kierunek odpływu wód opadowych i roztopowych z działki nr [...] i [...] poprzez niwelację hałdy ziemi powstałej w wyniku wykopu pod fundamenty. W piśmie z 11 grudnia 2024 r. skarżący podniósł szereg zarzutów wobec postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. W dniu 7 stycznia 2025 r. do akt sądowych wpłynęło pismo pełnomocnika z urzędu, w którym wniósł on o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w podwójnej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, wskazując, że oś sporu pomiędzy stronami postępowania koncentruje się na ustaleniu czy budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], dz. nr ew. [...] i [...], obręb [...] prowadzona jest zgodnie z przepisami prawa budowlanego i prawa wodnego, ponieważ - w przekonaniu skarżącego - inwestor w toku postępowania o pozwolenie na budowę oraz w trakcie prowadzenia robót budowlanych zataił występowanie na terenie inwestycji urządzeń melioracyjnych. Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę oraz decyzja ją zmieniająca z dnia [...] marca 2019 r. posiadają przymiot ostateczności i prawomocności. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący starał się (nieskutecznie) wyeliminować z obrotu prawnego ww. decyzję Starosty [...] z [...] marca 2012 r. inicjując dwukrotnie nadzwyczajne postępowanie wznowieniowe, jak i postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Wobec tego, jak wskazał Sąd, skoro decyzja z dnia [...] marca 2012 r. oraz zmieniająca ją decyzja z dnia [...] marca 2019 r. funkcjonują w obrocie prawnym i dotychczas nie zostały z niego wyeliminowane w prawem przewidzianym trybie, niedopuszczalne jest w toku postępowania w sprawie oceny budowy budynku mieszkalnego na dz. nr [...] i [...] z przepisami prawa budowlanego i prawa wodnego, pod kątem występujących na terenie inwestycji urządzeń melioracyjnych ukrytych przez inwestora, ponowne weryfikowanie przesłanek dopuszczalności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, czy też ocena tej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami obowiązującego prawa. Sąd I instancji analizując kluczowe zagadnienie w sprawie tj. czy roboty budowlane przy budowie spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] i [...] prowadzone są zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz prawa wodnego (pod kątem występowania na terenie inwestycji urządzeń melioracyjnych) wyjaśnił, że rolą organów nadzoru budowlanego w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy było przede wszystkim zweryfikowanie, czy budowa prowadzona jest zgodnie z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Sąd przytoczył ustalenia dokonane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego podczas kontroli budowy z 12 grudnia 2019 r. oraz 9 lipca 2024 r. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd za trafne uznał stanowisko ŁWINB, że charakterystyczne parametry budynku – jego długość i szerokość zostały nieznacznie zmienione, jednak zmiany te nie przekraczają 2%. Za chybione Sąd wojewódzki uznał zarzuty skarżącego co do nieprawidłowego prowadzenia dziennika budowy, czy tablicy informacyjnej. Także zarzut pomiarów geodezyjnych nie znalazł uzasadnienia w sprawie. Ponadto, jak wynika z akt sprawy kwestionowany budynek zrealizowany został zgodnie z regulacjami m.p.z.p. Dalej Sąd I instancji wskazał, że lektura udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego decyzją z 27 marca 2012 r. projektu budowlanego przeczy twierdzeniom skarżącego, jakoby na terenie inwestycji znajdowały się jakiekolwiek urządzenia melioracji wodnych, a inwestor ukrył posiadaną w tym zakresie wiedzę i prowadził roboty budowlane z naruszeniem przepisów Prawa wodnego, na urządzeniach melioracyjnych. Stanowiska skarżącego nie potwierdziło również przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego kierownik budowy U. P. oraz inwestorzy J. C. i M. C. oświadczyli, że podczas budowy nie natrafiono na urządzenia melioracji, co zeznali następnie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań jako świadkowie w trakcie rozprawy administracyjnej U. P. i M. C. Także korespondencja prowadzona przez organ pierwszej instancji z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] nie przyniosła oczekiwanych przez skarżącego rezultatów. W aktach sprawy zalega również protokół spisany [...] czerwca 1994 r. w Urzędzie Gminy [...] w sprawie wyłączenia z ewidencji urządzeń melioracyjnych obiektu melioracyjnego [...], na terenie którego obecnie znajdują się działki należące do M. C., w tym działki nr ew. [...] i [...] i wsi [...]. Skargę kasacyjną wniósł A. P. zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy administracji w sposób wyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy odnoszący się m.in. do okoliczności usunięcia lub też nie przez inwestora urządzeń melioracyjnych położonych pod ziemią na działkach inwestora, przy jednoczesnym niedostrzeżeniu, że skarżący nie tylko zgłaszał organom problem z usunięciem przez inwestora urządzeń melioracyjnych, ale zgłaszał przede wszystkim organom nadzoru budowlanego istotny problem związany z takim ukształtowaniem przez Inwestora odpływu wód z jego działki, na skutek prowadzonych robót budowlanych, który aktualnie sprawia, że w przypadku ulewnych deszczów, roztopów woda spływa na grunt skarżącego, która to sytuacja nie miała miejsca przed rozpoczęciem prac budowlanych przez Inwestora. Sąd I instancji skupił się zatem na rzeczonych urządzeniach melioracyjnych, nie dostrzegając, że na tym gruncie występuje przede wszystkim problem, który tkwi w zmianie rzędnych gruntu przez inwestora i w odmiennym od historycznego ukształtowaniu poziomu gruntu, który prowadzi do istotnych immisji na grunt sąsiedni. Aby poczynić niezbędne ustalenia w tym zakresie, organy winny dopuścić dowód z opinii biegłego hydrologa. Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy nadzoru budowlanego błędnie zaniechały dopuszczenia dowodu z opinii biegłego hydrologa, który na podstawie oględzin działki Inwestora oraz skarżącego, jak i układu urządzeń melioracyjnych położonych na działkach sąsiednich wypowiedziałby się w drodze pisemnej opinii: Czy Inwestor usunął urządzenia melioracyjne. A jeżeli tak to jak wpłynęło to na eliminację wód z działki Inwestora; a) jeżeli nawet ich nie usunął z uwagi na ich brak, czy na skutek inwestycji realizowanej przez Inwestora poziom gruntu działek inwestora względem działki skarżącego uległ zmianie, w tym sensie, iż doszło do podwyższenia poziomu gruntu Inwestora względem poziomu działki skarżącego. Jeżeli tak to czy niniejsze powoduje zalewanie działki Skarżącego w przypadku roztopów, ulewnych deszczów itp.; b) czy inwestor na skutek innych działań budowlanych zmienił sposób odprowadzania wody z gruntu, w taki sposób, który sprawia, że woda z jego gruntu zalewa grunt sąsiedni należący do skarżącego; c) czy przed realizacją przez inwestora budowy, woda z jego gruntu była odprowadzana w inny sposób, tj. że woda nie zalewała działki skarżącego, lecz odpływała w innym kierunku. Jeżeli tak to co jest powodem zmiany odpływu wód z działki Inwestora oraz czy możliwe jest przywrócenie stanu poprzedniego oraz w jaki sposób; d) czy na działce skarżącego dostrzec można skutki powyżej opisanej sytuacji, jeżeli tak to jakie; e) jakich działań budowlanych winien podjąć się inwestor aby doprowadzić do przywrócenia stanu poprzedniego, aby woda roztopowa, deszczowa, nie zalewała gruntu skarżącego, lecz była odprowadzana z działki inwestora w innym kierunku; f) czy powodem zalewania działki jest usunięcie przez inwestora urządzeń melioracyjnych, czy też zmiana poziomu ukształtowania gruntu. W wyniku powyższego błędnego niedopatrzenia, Sąd I instancji błędnie oddalił skargę, podczas gdyby dostrzegł powyższy problem jaki pojawił się na gruncie postępowania administracyjnego, to winien uchylić obie zaskarżone decyzje, ze sformułowaniem dyrektywy zasadności dopuszczenia powyżej opisanego dowodu z opinii biegłego. W przypadku stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego, iż roboty budowlane wykonane przez inwestora zmieniły ukształtowanie gruntu w taki sposób, który sprawia, że woda z gruntu w przypadku deszczów, roztopów zalewa działkę skarżącego, czego wcześniej nie było, organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do tego aby nakazać inwestorowi przywrócenie stanu poprzedniego, co będzie miało na celu uchronienie skarżącego, jako właściciela działki sąsiedniej, od negatywnych następstw realizowanej przez inwestora inwestycji. Jeżeli uznać, że organy nadzoru budowlanego dysponują takim uprawnieniem oraz, że skarżący miał prawo w ramach uruchomionego postępowania żądać weryfikacji powyższego problemu, to należy uznać, że umorzenie postępowania, jak i wyrok WSA w Łodzi, który w pełni podziela prawidłowość umorzenia postępowania, są co najmniej przedwczesne; 2) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy administracji w sposób wyczerpujący odniosły się do działań budowlanych inwestora, co pozwalało na ustalenie, że po stronie inwestora brak jest nieprawidłowości, co w konsekwencji umożliwiło umorzenie postępowania, podczas gdy Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy nadzoru budowlanego pominęły opinię z dnia [...] grudnia 2021 r. sporządzoną przez biegłego przy Sądzie Okręgowy w [...] inż. M. R., znajdującą się w aktach sprawy na k. 525 - 523 oraz 545 i 544 (oznaczenie numerów prawy dolny róg kartek), z której wynika, że w związku z realizowaną budową Inwestor wszedł na działkę skarżącego, zabierając skarżącemu 6 m2. Skoro tak, to organy nadzoru budowlanego, zamiast umorzyć postępowanie, winny zobowiązać inwestora, w ramach uruchomionego postępowania, do przywrócenia stanu poprzedniego oraz wydania skarżącemu tej części gruntu, którą aktualnie włada inwestor, a która stanowi własność skarżącego. Sąd I instancji błędnie powyższego nie dostrzegł. Gdyby niniejsze dostrzegł, to winien uchylić obie decyzje, gdyż organy nadzoru budowlanego winny były na podstawie powyżej opisanej opinii doprowadzić do pełnej zgodności działań inwestora z prawem. A to jest niezgodne z prawem, jeżeli narusza własność skarżącego. Nawet jeżeli ma być to zajęcie 6 m2 działki skarżącego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji ŁWINB, wraz z decyzją poprzedzającą PINB, oraz o zasądzenie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Jednocześnie wniesiono z ostrożności procesowej o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna skargę za nieuzasadnioną, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wskazany warunek w sprawie został spełniony. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Nie mógł zasługiwać na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. łączony z wykazaniem, że organy administracji w sposób niewyczerpujący zgromadziły materiał dowodowy odnoszący się m.in. do okoliczności usunięcia przez inwestora urządzeń melioracyjnych położonych pod ziemią na działkach inwestora. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że strona zarzuca naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie konkretyzując jednocześnie, na czym to naruszenie miałoby polegać. Tymczasem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (co zdaje się czynić skarżący kasacyjnie). W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2789/22 LEX nr 3882229). Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt II GSK 1843/21 LEX nr 3865854). W niniejszej sprawie wszystkie te warunki zostały spełnione, wobec czego zarzut naruszenia powyższego przepisu jest niezasadny. Przechodząc do rozpoznania kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżący podnosi w skardze kasacyjnej przede wszystkim okoliczność, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone pod kątem zmiany rzędnych gruntu na działkach inwestora tj. na dz. nr [...] i [...], co jednocześnie powoduje notoryczne zalewanie jego nieruchomości, wobec czego organy winny dopuścić dowód z opinii biegłego hydrologa, celem wyjaśnienia powstałych w sprawie wątpliwości. Tymczasem strona zdaje się pomijać, że niniejsze postępowanie dotyczy zgodności prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], dz. nr ew. [...] i [...], obręb [...] z przepisami prawa budowlanego i prawa wodnego – w zakresie występowania na działce inwestora urządzeń melioracyjnych – a zatem chodziło o zweryfikowanie, czy budowa prowadzona jest zgodnie z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, postępowanie którego przeprowadzenia domaga się skarżący kasacyjnie w zakresie zmiany stosunków wodnych występujących na gruncie, może być przedmiotem postępowania, ale prowadzonego w trybie art. 234 p.w., bowiem to ten właśnie przepis normuje wskazywaną kwestię. Przy czym nie jest to kompetencja organów nadzoru budowlanego. Jednocześnie mając ten fakt uwadze, należy pamiętać, że sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla zastosowania art. 234 p.w. wiadomości specjalnych, przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego oraz zwykłego zakresu wiedzy posiadanej przez pracowników organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. dla wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2025 r. sygn. akt II OSK 1259/24, LEX nr 3932078). Dopiero w przypadku wszczęcia postępowania w oparciu o ww. tryb możliwe, a wręcz konieczne będzie dopuszczenie dowodu z opinii specjalistycznej, której w niniejszej sprawie domaga się skarżący kasacyjnie. Z uwagi na powyższe należało wskazać, że nie zostały w sprawie naruszone przepisy art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl zaś przepisu art. 135 wskazanej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych, a przecież tego domaga się skarżący kasacyjnie wprost wskazując, że chodzi o prowadzenie postępowania w zakresie zmiany stosunków wodnych (patrz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 września 2025 r. sygn. akt III FSK 497/25, Lex nr 3929131). Z kolei naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. (...) Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy. Brak dopuszczenia w sprawie dowodu z opinii biegłego hydrologa skarżący kasacyjnie łączy także z naruszeniem przepisów art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. które normują obowiązek organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. W myśl z kolei art. 84 § 1 k.p.a. w sprawach wymagających wiadomości specjalnych, organy administracji publicznej mogą zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zatem w przypadku dopuszczenia opinii specjalistycznej (w tym wypadku hydrologicznej) obowiązkiem organu byłaby weryfikacja pod kątem jej kompletności, rzetelności, logiczności i zrozumiałości. Natomiast rolą sądu w przypadku wniesienia skargi na decyzję organu byłoby dokonanie oceny, czy z powyższych obowiązków organy prowadzące postępowanie administracyjne w sposób należyty się wywiązały, a także czy ewentualnie stwierdzone naruszenia powyższych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego przeprowadziły kompleksowe postępowanie dowodowe w zakresie dotyczącym urządzeń melioracji na działkach inwestycyjnych, prowadząc korespondencję z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, Zarząd Zlewni w [...], który m.in. przy piśmie z 5 lutego 2024 r. poinformował, że działki nr ew. [...], [...] i [...] zlokalizowane są w obszarze zmeliorowanym w ramach obiektu "[...]", dla których w zasobach ewidencyjnych nie ma planów powykonawczych z przebiegiem urządzeń drenarskich. Co więcej od czasu powstania Wód Polskich, tj. od 1 stycznia 2018 r. do chwili obecnej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] nie wydawał pozwolenia wodnoprawnego na wniosek M. C. dotyczącego przebudowy urządzeń melioracyjnych na działkach nr [...], [...] i [...], obręb [...], gm. [...], jak również nie prowadzi postępowania w tym zakresie. W aktach znajduje się również protokół spisany [...] czerwca 1994 r. w Urzędzie Gminy [...] w sprawie wyłączenia z ewidencji urządzeń melioracyjnych obiektu melioracyjnego [...], na terenie którego obecnie znajdują się działki należące do M. C., w tym działki nr ew. [...] i [...] i wsi [...]. Także w trakcie rozprawy administracyjnej inwestor oraz kierownik budowy potwierdzili, że w trakcie prowadzonych robót budowanych nie natrafiono na urządzenia melioracyjne. Oświadczenia w tym zakresie złożono również pod rygorem odpowiedzialności karnej. Mając na uwadze powyższe i abstrahując już od stwierdzenia podnoszonego przez skarżącego kasacyjnie co do konieczności dopuszczenia dowodu z opinii biegłego hydrologa, to odnosząc się do sformułowanych zarzutów naruszenia procedury wyjaśnić należy, że z treści powołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do bezwarunkowego poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1538/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności dowodowe dokonane przez organy orzekające w sprawie w pełni wypełniły hipotezy przepisów, których naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie. Zarzuty skargi kasacyjnej w powyższym zakresie należy uznać jedynie za polemikę z twierdzeniami PINB i ŁWINB, a w konsekwencji - z oceną dokonaną przez organy administracji. Nie zawierają one argumentacji, która mogłaby podważyć wiarygodność lub kompletność ustaleń dokonanych w postępowaniu. Wobec tego nie można zasadnie zarzucać organom nadzoru budowlanego naruszenia przepisów postępowania dotyczących ustalania stanu faktycznego oraz prowadzenia postępowania dowodowego. Błędny okazał się również zarzut związany z art. 105 § 1 k.p.a., którego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w błędnym uznaniu, że organy administracji w sposób wyczerpujący odniosły się do działań budowlanych inwestora, poprzez ustalenie, że po stronie inwestora brak jest nieprawidłowości, co w konsekwencji umożliwiło umorzenie postępowania, podczas gdy Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy nadzoru budowlanego pominęły opinię z dnia [...] grudnia 2021 r. sporządzoną przez biegłego przy Sądzie Okręgowy w [...] inż. M. R. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że z urzędu posiada wiedzę, że powyższa opinia została złożona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Staroty [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę. Niemniej wniosek nie został merytorycznie rozpoznany (a zatem i złożona opinia) z uwagi na uchybienie terminu do jego złożenia. Tym samym mając na uwadze zasadę wynikająca z art. 134 p.p.s.a. okoliczność wskazywana przez skarżącego kasacyjnie nie miała znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Należy również zauważyć, że w ramach prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego miał obowiązek zweryfikować czy wykonane roboty budowlane są zgodne z pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Okoliczności na które powołuje się skarżący kasacyjnie mogą być co najwyżej podnoszone w postępowaniu wznowieniowym, ponieważ nie jest możliwe w ramach toczącego się postępowania naprawczego, kwestionowanie prawidłowości pozwolenia na budowę, a do tego zmierza argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że umorzenie postępowania w całości albo części (art. 105 § 1 k.p.a.) ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 846/24, LEX nr 3905266). Taka też sytuacja, niewątpliwie zaistniała w niniejszej sprawie, dlatego organy administracyjne prowadzące postępowanie dotyczące prawidłowości wykonywanych robót budowlanych z prawem budowlanym i prawem wodnym w zakresie występowania urządzeń melioracyjnych na działce inwestora były zobligowane do zastosowania wskazywanego przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Również z tego powodu nie mogły znaleźć uznania argumenty podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczące możliwości zastosowania w sprawie m.in. art. 50-51, czy też art. 81 i nast. p.b., skoro brak jest przedmiotu postępowania, co czyni niemożliwym zastosowanie ww. przepisów. Implikując nie został także naruszony art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W zakresie orzeczenia o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.