II OSK 1263/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2562/22 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 września 2022 r. nr KOC/5142/Zs/22 w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO) z 26 września 2022 r. nr KOC/5142/Zs/22 w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, wyrokiem z 3 marca 2023 r. o sygn. VII SA/Wa 2562/22, oddalił skargę. Sąd powołał mające zastosowanie w niniejszej sprawie regulacje prawne i wyjaśnił, że skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu niemieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], celem przedłożenia w ewidencji lokali oraz zawarcia umowy notarialnej ustanawiającej odrębną własność lokalu. Przedłożył m.in. akt notarialny z [...] października 2020 r., na mocy którego nabył samodzielny lokal niemieszkalny oznaczony nr [...] położony w [...], przy ul. [...]. W ocenie Sądu, będąc stroną tej umowy, wobec obowiązków właścicieli i władających w zakresie informowania o zmianach ewidencyjnych (art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2021 r. poz. 1990), posiadał zatem interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. W tych warunkach organ nieprawidłowo przyjął, że wątpliwym jest interes prawny wnioskodawcy (skarżącego) w uzyskaniu danego zaświadczenia. Jak wskazał Sąd I instancji, zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048; dalej "u.w.l.") może zostać wydane tylko wtedy, gdy lokal spełnia wymogi samodzielności, w tym także te odnoszące się do prawnych przesłanek samodzielności. Odrębna własność lokalu stanowi kategorię prawną, a nie konstrukcję materialno-techniczną. W konsekwencji też, dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu konieczne jest ustalenie nie tylko, czy lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym. Gdy w budynku mieszkalnym, po 1 stycznia 1995 r., dokonano rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń, przy wydawaniu zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu muszą zostać uwzględnione dokumenty wymagane art. 2 ust. 1a u.w.l.. Zdaniem Sądu organy prawidłowo za istotne w omawianym zakresie uznały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do których odwołuje się dany przepis. Plan zagospodarowania przestrzennego Pola Mokotowskiego wykluczał możliwość adaptacji, rozbudowy i przebudowy istniejących budynków przy ul. [...], jednocześnie zaś dopuszczał remonty istniejących w tej lokalizacji budynków. Przeprowadzona przez organy analiza warunków faktycznych i prawnych doprowadziła do słusznej konstatacji, że lokal niemieszkalny objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 3 u.w.l. powstał na skutek przebudowy, a zatem niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego. W konkluzji Sąd stwierdził, że organy oceniły należycie zakres wykonanych robót budowlanych w kontekście przebudowy w obrębie budynku przy ul. [...] w [...], której zakaz wynikał wprost z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (§ 20 ust. 14 części tekstowej planu). Organy dokonały analizy, czy w wyniku wykonanych robót budowlanych zmieniły się parametry lokalu i słusznie uznały, że doszło niewątpliwie do przebudowy, a więc robót budowlanych prowadzących do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, ale nie wpływających na kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczbę kondygnacji budynku, w którym lokal nr [...] jest usytuowany. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), tj.: 1. art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (u.w.l.), poprzez jego niezastosowanie – skutkujące oddaleniem skargi mimo iż zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie przez Prezydenta [...] (dalej Prezydent) zaświadczenia o samodzielności lokalu, 2. art. 2 ust. 1b u.w.l. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że lokal powstał po 1 stycznia 1995 roku wskutek przebudowy, czego skutkiem było oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta, mimo iż zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie zaświadczeń o samodzielności lokalu z wyłączeniem konieczności spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 1a u.w.l. z uwagi na fakt, iż budynek położony przy ul. [...] został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., 3. art. 2 ust. 1a u.w.l. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że odrębny lokal niemieszkalny w budynku przy ul. [...] w [...] powstał wskutek przebudowy tego budynku (co w ocenie Sądu jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym budynek ten jest posadowiony), podczas gdy jego wyodrębnienie nastąpiło poprzez podział lokalu istniejącego w tym budynku przy pomocy ścian działowych z gips-kartonu, których stawianie w ramach konstrukcji nośnej budynku nie stanowi jego przebudowy, a jedynie remont, czego skutkiem było oddalenie skargi, 4. art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej "Pr.bud."), poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że: a. wykonanie robót budowlanych polegających na postawieniu wewnątrz budynku ścianki działowej z płyt gipsowo-kartonowych, a także jej przesunięcie bądź usunięcie takiej ścianki stanowi przebudowę obiektu budowlanego, w sytuacji kiedy w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje jednolity pogląd, zgodnie z którym postawienie wewnątrz budynku (czy istniejącego już wyodrębnionego lokalu) ścianki działowej z płyty gips-karton nie stanowi przebudowy budynku, a jedynie jego remont, czego skutkiem było oddalenie skargi; b. jakakolwiek zmiana powierzchni i podziałów poszczególnych lokali wchodzących w skład budynku stanowi jego przebudowę, w sytuacji kiedy kwalifikacja określonych robót budowlanych jako przebudowy obiektu budowlanego winna następować z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku, czego organy obu instancji ani Sąd w żadnej mierze nie ustaliły i skutkiem czego było oddalenie skargi, 5. art. 2 ust. 1a u.w.l. w zw. z § 20 ust. 14 Uchwały nr LVII/1706/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że: a. doszło do przebudowy lokalu, a skoro lokal stanowi integralne części budynku to jego przebudowa stanowi przebudowę całego budynku, podczas gdy wyodrębnienie lokalu nastąpiło poprzez podział lokali istniejących w budynku przy pomocy ścian działowych z gips-kartonu, których stawianie w ramach konstrukcji nośnej budynku nie stanowiło jego przebudowy, a jedynie remont, którego przeprowadzenie jest dopuszczalne według planu miejscowego; b. rzekoma przebudowa lokalu, jako stanowiąca jednocześnie przebudowę całego budynku, jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym budynek jest posadowiony, w sytuacji, w której plan miejscowy [...] zakazuje adaptacji, rozbudowy i przebudowy budynków, a w żadnym zakresie nie odnosi się do ewentualnej przebudowy lokali, która nie powoduje zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego; c. ustanowienie odrębnej własności samodzielnych lokali zgodnie z wnioskiem narusza plan miejscowy [...], w sytuacji kiedy plan ten nie zawiera jakiegokolwiek ograniczenia liczby lokali możliwych do wyodrębnienia w budynku, czego skutkiem było oddalenie skargi, II. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO w sytuacji, gdy w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa skarga winna zostać uwzględniona, a postanowienie SKO uchylone, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia SKO, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), polegające na oddaleniu skargi na postanowienie SKO, podczas gdy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażającego się w: a. niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzeniu w całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego w sprzeczności z zasadą prawdy materialnej, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych polegających na: - ustaleniu, że prace remontowe, w wyniku których nastąpiła zmiana powierzchni i podziałów poszczególnych lokali, stanowiły przebudowę budynku; - ustaleniu, że prowadzenie w budynku prac innych niż te, w wyniku których powstał wnioskowany lokal, wpływa na ocenę sprawy i możliwość wydania zaświadczenia o samodzielności lokali; - ustaleniu, że lokal powstał w wyniku przebudowy budynku, pomimo niepodjęcia przez organ prowadzący postępowanie wystarczających czynności zmierzających do całościowego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to w związku z zaniechaniem przez organ dokładnego przeanalizowania sytuacji lokalu; - stwierdzeniu, że wątpliwości budzi w sprawie interes prawny skarżącego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczeniu, przy jednoczesnym braku podjęcia jakichkolwiek czynności, by wątpliwości te wyjaśnić; b. dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych rażąco sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, i które stanowiły podstawę postanowienia SKO, co łącznie spowodowało, że Sąd błędnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy nie zostały spełnione techniczne i prawne warunki umożliwiające wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 Kpa. polegające na oddaleniu skargi na postanowienie SKO, podczas gdy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażającego się w odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu, podczas gdy Sąd stwierdził istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu takiego zaświadczenia, a w stanie faktycznym sprawy wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie takiego zaświadczenia określone w u.w.l., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia SKO, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, a mianowicie poprzez brak wyjaśnienia sposobu rozstrzygnięcia sprawy w kontekście zasadniczych zarzutów skarżącego dotyczących postanowienia SKO, a zawartych w pkt 35-63 skargi, co świadczy o braku rozpatrzenia przez Sąd istoty sprawy i co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi jako bezzasadnej, 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. poprzez oddalenie skargi na postanowienie SKO w sytuacji, gdy przy jego wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na odmowie, mimo wniosku skarżącego, wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu, podczas gdy w sprawie występowały okoliczności uzasadniające wydanie takiego zaświadczenia. Wobec postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie zwrotu poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów w niej postawionych. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z powodów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że NSA nie ma możliwości rozstrzygania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. Wobec sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tak prawa materialnego, jak i procesowego – w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych mających wpływ na wynik sprawy – wskazania wymaga, na co zwrócił uwagę zasadnie Sąd I instancji, że materialnoprawną podstawę żądanego zaświadczenia stanowi art. 2 u.w.l.. Zwrócono uwagę na treść ust. 1 i ust. 1a tej regulacji, stwierdzając, że przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (art. 2 ust. 1b u.w.l.). Dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu konieczne jest ustalenie nie tylko, czy lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym. Gdy w budynku mieszkalnym, po 1 stycznia 1995 r. dokonano rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń, przy wydawaniu zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu należy uwzględnić dokumenty wymagane przepisem art. 2 ust. 1a u.w.l.. Ponadto, gdy status prowadzonych w budynku przy ul. [...] w [...] prac, w którym znajduje się lokal nr [...] objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia o jego samodzielności, nie jest ostatecznie określony, organy nadzoru budowlanego prowadzą bowiem postępowanie w tym zakresie, co przyznał sam skarżący kasacyjnie składając do protokołu rozprawy stosowne oświadczenie, nie sposób w tych warunkach mówić, że pomieszczenie składające się – aktualnie – na lokal oznaczony nr [...] w złożonym wniosku o wydanie zaświadczenia i załączonej do niego dokumentacji, ma cechy samodzielnego lokalu mieszkalnego. Stwierdzenie dotyczące tego, że o samodzielności lokalu przesądza nie tylko spełnienie warunków samodzielności lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym, znajduje potwierdzenie w treści art. 2 ust. 1a u.w.l., który wprost stanowi, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Powyższe kwestie jednakże wzbudziły wątpliwości organów nadzoru budowlanego, czemu dano wyraz w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, co spotkało się z zasadną aprobatą Sądu I instancji. Lokal niemieszkalny objęty wnioskiem powstał bowiem na skutek robót budowlanych uznanych przez organy nadzoru budowlanego za przebudowę, a zatem niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego dla obszaru, na którym posadowiony jest budynek zawierający dany lokal. W konsekwencji też za w pełni uprawnione należy uznać wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko co do tego, że właściwy organ wydając zaświadczenie o samodzielności lokali obecnie zobowiązany jest do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności, a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z powołaną powyżej dokumentacją (tak: m.in. wyroki WSA o sygn.: akt II SA/Kr 1341/20, II SA/Kr 455/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Wprawdzie zgodnie z art. 2 ust. 1b u.w.l. przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą, to jednak w sytuacji, gdy w budynku po 1 stycznia 1995 r. zostały wykonane roboty budowlane (tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), które spowodowały zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń, co w efekcie skutkowało zmianą parametrów związanych z użytkowaniem całego obiektu budowlanego, w niniejszej sprawie wyłączenie określone daną regulacją nie będzie mieć zastosowania, co trafnie zaaprobował Sąd I instancji. W tego rodzaju sytuacji zatem, gdy w budynku mieszkalnym, po 1 stycznia 1995 r., dokonano rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń, przy wydawaniu zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu muszą zostać uwzględnione dokumenty wymagane art. 2 ust. 1a u.w.l.. W świetle ww. regulacji kluczową jest zatem kwestia czy lokal objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia istniał w budynku przed 1 stycznia 1995 r. i to w takim samym kształcie, jak w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, w przedmiotowe sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż już w 2019 r. wydano zaświadczenie o samodzielności lokalu o innych zupełnie parametrach. Z treści przepisu art. 151 p.p.s.a. wynika, że skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd jest zatem zobowiązany do oddalenia skargi, jeśli z przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego wynika, że kontrolowaną decyzję (postanowienie) podjęto bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zakwestionować wyroku oddalającego skargę jedynie z tej przyczyny, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, oceniając okoliczności sprawy w sposób dający podstawę do wyciągnięcia takich właśnie wniosków, ale inaczej niż chciała tego strona skarżąca. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że nie dostrzeżono istotnych uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi, czy brakiem odniesienia się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 1451/11, dostępny w CBOSA). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Z tych względów zarzuty naruszenia danego przepisu uznać należało za nieskuteczne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.