II OSK 1302/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (sprawozdawca), sędzia NSA Mirosław Gdesz, , po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1650/24 w sprawie ze skargi R. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2024 r. znak: ... w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1650/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę R. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2024 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej. R. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez przyjęcie, że wykazanie przed sądem I instancji naruszenia art. 81 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 ze zm. - dalej k.p.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymagało wykazania w skardze istotnego wpływu naruszenia tych przepisów k.p.a. na wynik sprawy, podczas gdy wykazania takiego wpływu wymagają jedynie sytuacje wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., których jednak Sąd, w tym zakresie, trafnie się nie dopatrzył, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 15, art. 10 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., art. 9 i art. 7 k.p.a., przez niedostrzeżenie przez Sąd nie związany granicami skargi, że organy obu instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych na okoliczność stwierdzenia czy na gruncie przepisów prawa budowlanego istnieją podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 104 § 2 i art. 63 § 2 w zw. z art. 15 i art. 9 k.p.a., przez niedostrzeżenie przez Sąd nie związany granicami skargi, że organy obu instancji w ogóle nie odniosły się w swych decyzjach do istoty wiążącego te organy wniosku skarżącego z dnia 5 lipca 2023 r. o wznowienie postępowania, którego treścią była zmiana nakazanego sposobu zabezpieczenia budynku w drodze wydania nowej decyzji, konieczna z powodu ujawnienia nieznanych, lecz istniejących w toku postępowania zwykłego, względów technicznych i prawnych, 4) art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, podczas gdy wyżej wyspecyfikowane naruszenia prawa postępowania przemawiały za uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b), a także lit. c) p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 104 § 2 i art. 63 § 2 w zw. z art. 15 i art. 9 k.p.a., których naruszenie polegało według skarżącego na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organy obu instancji w ogóle nie odniosły się w swych decyzjach do istoty wiążącego te organy wniosku z dnia 5 lipca 2023 r. o wznowienie postępowania, którego treścią była zmiana nakazanego sposobu zabezpieczenie budynku w drodze wydania nowej decyzji, konieczna z powodu ujawnienia nieznanych, lecz istniejących w toku postępowania zwykłego, względów technicznych i prawnych. Wbrew przekonaniu strony skarżącej organy obu instancji w wydanych decyzjach przedstawiły w sposób wyczerpujący ocenę odnoszącą się do istoty sprawy, mianowicie wystąpienia podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z wymienionym przepisem: "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję". W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z 5 lipca 2023 r. i w piśmie uzupełniającym wskazał na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., oświadczając, że nowymi okolicznościami jest brak wzruszenia aktu notarialnego z 17 maja 1996 r., przy sporządzeniu którego okazano mapę z uwzględnionym budynkiem gospodarczym, co powinno świadczyć o jego legalności. Nadto podniesiono, że właściciel sąsiedniej działki nie zgodził się i nadal nie zgadza się na budowę ściany przedmiotowego budynku. Organy obu instancji wyjaśniły w uzasadnieniach decyzji z 4 marca 2024 r. i 26 kwietnia 2024 r. z jakich względów podane przez skarżącego okoliczności nie mogły stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 sierpnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 października 2017 r. w przedmiocie nałożonego obowiązku wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanego drewnianego budynku gospodarczego poprzez jego przebudowę w taki sposób aby ściana budynku usytuowana przy południowej granicy działki była ścianą spełniającą wymogi ściany oddzielenia pożarowego. Mianowicie wskazano, że stwierdzona w postępowaniu zwykłym samowola budowlana miała miejsce w latach 1980-1984, tak więc nie miał w sprawie znaczenia fakt "braku wzruszenia" aktu normatywnego z 17 maja 1996 r., na mocy którego skarżący wraz z J. S. nabyli przedmiotową nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym. W szczególności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził prawidłowo, że ani akt notarialny, ani mapa z 1996 r. nie są dowodami na legalność przedmiotowego budynku gospodarczego, a jedynie potwierdzały istnienie określonych zabudowań na danej nieruchomości. Organ II instancji wyjaśnił również trafnie, że brak zgody sąsiada na przedmiotowe roboty budowlane nie miał wpływu na orzeczony obowiązek, podyktowany potrzebą usunięcia stanu zagrożenia pożarowego. Jednocześnie słusznie organ wskazał, że brak zgody sąsiada na wykonanie nakazanych robót budowlanych w sytuacji, gdy konieczne będzie wejście na teren działki sąsiedniej może zostać rozwiązany poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 47 ustawy Prawo budowlane o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki. W rezultacie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wywiódł, że okoliczności powołane we wniosku pozbawione są waloru istotności w kontekście kwestionowanej decyzji z 10 sierpnia 2018 r. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że we wznowionym postępowaniu nie ujawniono nowych okoliczności lub nowych dowodów nieznanych organowi w dniu wydania decyzji pierwotnej, które miałyby istotne znaczenie dla sprawy prowadzonej w zakresie legalizacji obiektu na terenie działki nr ..., obręb ... przy ul. P. ... w W. Niewątpliwie podane przez skarżącego okoliczności, mające stanowić podstawę wznowienia, w sposób oczywisty nie mogły mieć istotnego znaczenia dla oceny legalności przedmiotowego obiektu. Słusznie Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnienie wyroku, że w przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie trzeba zaakcentować, że brak podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skutkował tym, iż sprawa zakończona tą decyzją nie mogła być na nowo rozpatrywana. Tym samym chybiony okazał się także zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki, iż organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych na okoliczność stwierdzenia czy na gruncie przepisów prawa budowlanego istnieją podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej. Skoro w sprawie nie stwierdzono przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w efekcie nie uchylono decyzji z 10 sierpnia 2018r., to organ wojewódzki nie był uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy legalizacji przedmiotowego obiektu. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 15, art. 10 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., art. 9 i art. 7 k.p.a., w znaczeniu sformułowanym w punkcie drugim podstaw kasacyjnych. Jako nieskuteczny uznać należało zarzut odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez przyjęcie, że podniesione przed Sądem I instancji naruszenie art. 81 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wymagało wykazania istotnego wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, podczas gdy wykazania takiego wpływu wymagają inne sytuacje wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., których jednak Sąd, w tym zakresie, trafnie się nie dopatrzył. Po pierwsze trzeba zauważyć, że przytoczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wypowiedź dotycząca naruszenia art. 81 w zw. z art. 80 i art. 10 § 2 k.p.a. nie stanowiła oceny Sądu Wojewódzkiego, lecz była fragmentem skargi zamieszczonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Natomiast Sąd Wojewódzki wyrażając ocenę co do przebiegu kontrolowanego postępowania zasadnie wskazał na brak naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać należy, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, wobec braku podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowisko organów zajęte w postępowaniu wznowieniowym oparte było wyłącznie na dowodach znanych stronie, w szczególności dokumentach powołanych we wniosku o wznowienie postępowania. Spór natomiast dotyczył prawnych konsekwencji okoliczności faktycznych, które w sprawie nie były sporne. Konkretnie ocena organów dotyczyła tego, czy wskazany fakt niewzruszenia aktu notarialnego oraz istnienia mapy z uwidocznionym budynkiem gospodarczym, a nadto okoliczność braku zgody sąsiada na wykonanie robót nakazanych przy danym budynku – stanowiły przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., warunkującą uchylenie decyzji z 10 sierpnia 2018 r. i rozpatrzenie na nowo sprawy zakończonej tą decyzją. O etapach procedury wznowieniowej strona mogła dowiedzieć się z postanowienia z 25 września 2023 r., którym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie zakończone decyzją z 10 sierpnia 2018 r. W treści tego postanowienia zamieszczono informację, że w terminie 7 dni strony mogą składać w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia na piśmie oraz mogą zapoznać się z aktami. Korzystając z tego pouczenia skarżący złożył stanowisko pismem z 24 października 2023 r., a następnie po otrzymaniu decyzji z 4 marca 2024 r. złożył odwołanie. Fakt, że przed wydaniem tej decyzji nie pouczono ponownie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie ograniczył w istocie skarżącemu efektywnego skorzystania z uprawnień procesowych. Skarżący miał sposobność odniesienia się do materiału aktowego oraz zaprezentowania swojego stanowiska w odwołaniu. W takim stanie sprawy brak było przesłanek do stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki, że w postępowaniu wznowieniowym skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a tym samym nie zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Z tych wszystkich względów na akceptację zasługiwało rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6