II OSK 130/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 514/23, w sprawie ze skargi B. C., na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w Krakowie, z dnia 23 lutego 2023r. nr 82/2023 znak: WOB.7721.563.2020.EKAS, w przedmiocie nakazu rozbiórki, , oddala skargę kasacyjną.,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r. o sygn. II SA/Kr 514/23 oddalił skargę B. C. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 23 lutego 2023 r. nr 82/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jak stwierdził Sąd, organy prawidłowo ustaliły, że sporny obiekt w postaci budynku handlowego o powierzchni zabudowy wynoszącej 39,76 m2, na działce nr ewid. [...] obr. [...] w K. został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę, stąd prawidłowa była kwalifikacja jako wykonanie robót budowlanych w ramach samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone sankcje prawno-administracyjne. Zasadnie też przyjęły brak możliwości wszczęcia procedury legalizacyjnej, skoro sporny budynek narusza ustalenia obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. Ponadto jako niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut, że dopuszczalne jest zalegalizowanie istniejących już w momencie uchwalania planu miejscowego obiektów. Przeczy temu § 6 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 3 pkt 3 uchwały zatwierdzającej plan. Przepisy te wskazują, że istniejące – w rozumieniu planu – obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Budynki takie jako istniejące musiały być zaznaczone na części graficznej planu. Jednakże na działce nr [...] nie zaznaczono żadnego budynku. Zatem o legalności można by mówić tylko wówczas kiedy istniejące obiekty zostały wskazane w planie, a do takiego nie należy sporny budynek handlowy. Kolejno wbrew twierdzeniom skarżącej zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane ocenia się według daty rozstrzygania w postępowaniu legalizacyjnym. Brak było zatem w ocenie Sądu I instancji podstaw do wszczynania postępowania legalizacyjnego, gdyż zachodziła oczywista niezgodność z planem miejscowym. Podnoszona również w skardze kwestia niewyczerpujących ustaleń w zakresie obmiaru spornego budynku, nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi, gdy w sprawie nie budziło wątpliwości o jaki obiekt chodzi. Sąd I instancji stwierdził ponadto brak podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie uproszczonym z art. 49f ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie budziło żadnych wątpliwości, że budynek powstał około 2004 roku, jak wynika m.in. z wniosków zgłoszenia budowy, działka nie była wówczas zabudowana. Skoro zatem budynek powstał około 2004 roku, to bez znaczenia jest, że organ nie ustalił dokładnej daty tego zdarzenia – nie upłynęło 20 lat nawet do dnia wydania wyroku w sprawie. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiodła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zarzucono: 1. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w postaci: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane polegające na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym okoliczności podnoszonej przez skarżącą, iż nie dano skarżącej możliwości zalegalizowania ww. obiektu, pomimo jego zgodności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami technicznymi, • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa."), polegającego na błędnym przyjęciu, iż organy nadzoru budowlanego zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w omawianej sprawie występują przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mimo że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na brak podstaw do zastosowania tego przepisu, a w szczególności błędne przyjęcie, iż sporny obiekt powstał w 2004 roku, a to wyklucza zastosowanie art. 48f ustawy Prawo budowlane w zw. z art 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, 2. skutkujących naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w postaci: • art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, iż mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie z samowolą budowlaną i że nie ma podstaw do legalizacji przedmiotowego obiektu. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w sytuacji gdyby Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej. Wniesiono ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie brak takowych, Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano zarzuty, które autor skargi kasacyjnej powiązał z dwiema podstawami uregulowanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.. Zarzut naruszenia przepisów postępowania został – w części – błędnie sformułowany. Skarżąca kasacyjnie dany zarzut przedstawiła bowiem jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem norm proceduralnych, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Zatem w zakresie przepisów prawa materialnego Sąd I instancji może naruszyć je tylko w ten sposób, że zaakceptuje ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowania. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. W konsekwencji postawiony w skardze kasacyjnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane w ramach zarzutu naruszenia norm proceduralnych cechuje się daleko idącą nieprecyzyjnością użytych podstaw prawnych i przypisania ich pod dane naruszenie określone w art. 174 p.p.s.a. Fakt ten jednakże nie skutkuje dyskwalifikacją skargi kasacyjnej. Z motywów uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) wynika, że sąd kasacyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut, bez względu na to, że czy jest powiązany z przepisami p.p.s.a., czy też ogranicza się do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym, nie dyskwalifikuje to bowiem skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznych jej zarzutów. W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia norm proceduralnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są bezzasadne. Brak było podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa.. Jak wynika z art. 7 Kpa., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. Przypomnienia wymaga, że zadaniem Sądu I instancji było między innymi ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zebrano materiał dowodowy, a następnie czy dokonano jego oceny zgodnie z przepisami postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji badał, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz oceniał proces ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia, a nadto został oceniony w sposób prawidłowy, zgodny z zasadami postępowania administracyjnego. Wprawdzie organ nadzoru winien był podjąć stosowne czynności wobec spornego obiektu i ustalić znacznie szybciej czas jego powstania, by móc zastosować odpowiedni reżim prawny, wszak stan niepewności co do legalności funkcjonującego obiektu budowlanego trwał bez mała szesnaście lat, niemniej wobec jego istnienia w danej lokalizacji co najmniej od listopada 2004 r., fakt zrealizowania danego obiektu w ramach samowoli budowlanej potwierdzono wyczerpująco zebranym i przeanalizowanym materiałem, co znalazło właściwą akceptację Sądu I instancji. Przechodząc do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471; dalej: ustawa nowelizująca), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie zaś do dyspozycji art. 32 ustawy nowelizującej, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Ratio legis tej normy jest klarowne. Ustawodawca wyłączył z zakresu legalizacji uproszczonej te obiekty, wobec których – zanim ten tryb został wprowadzony – zapadło już rozstrzygnięcie o rozbiórce. Zawarta w art. 25 ustawy nowelizującej regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego do toczących się spraw administracyjnych (wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji), w tym spraw o legalność obiektów budowlanych prowadzonych m.in. na podstawie artykułu 48 i nast. Prawa budowlanego. Uwzględnienia dalej wymaga, że ustawa nowelizująca ustanawia ponadto normę intertemporalną dotyczącą uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 32). Sytuacja taka aktualizuje zastosowanie reguły kolizyjnej merytorycznej, stosowanej w obrębie przepisów międzyczasowych. Przepis art. 32 ustawy nowelizującej, w odniesieniu do postępowania uproszczonego, wyłącza zatem stosowanie ogólnej reguły intertemporalnej wynikającej z art. 25 ww. ustawy, co wynika z reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Z tej reguły wynika, że spośród stanów faktycznych objętych lex generalis, lex specialis stosuje się tylko do tych, które zawierają elementy odpowiadające jego hipotezie (tak: wyrok SN z 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/07). Powołany przepis ustawy nowelizującej należy uznać za przepis szczególny, bowiem jego hipoteza jest węższa niż wynikająca z art. 25, zaś art. 25 stanowi normę bardziej ogólną. Skoro stosownie do art. 32 ustawy nowelizującej nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki, to należy przyjąć, że racjonalny prawodawca tylko z uwagi na przesłanki: 1) wydania decyzji o nakazie rozbiórki i 2) wydania jej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej – uzależnił możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego do obiektów, których budowa uległa zakończeniu co najmniej 20 lat temu. Systematyka przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej pozwala na uznanie, że przepis art. 25 nie znajduje zastosowania we wskazanych w art. 32 stanach faktycznych. W tych warunkach nie powinno pozostawiać wątpliwości, że normę intertemporalną zawartą w art. 32 należy wykładać ściśle, przyjmując, że jest to jedyna norma międzyczasowa dotycząca uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W art. 32 ustawodawca zawarł bowiem wyjątek od art. 25, niepodlegający rozszerzającej wykładni. Inaczej mówiąc, regulacja intertemporalna z art. 25 ustawy nowelizującej, w ogóle nie odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Skoro uproszczone postępowanie legalizacyjne wprowadzono do Prawa budowlanego dopiero ustawą nowelizującą, a w poprzednio obowiązującej wersji ustawy takie rozwiązanie nie funkcjonowało, to w związku z tym przyjąć trzeba, że art. 25 nowelizacji nie mógł odsyłać w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego do rozwiązań dotychczasowych, te bowiem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej nie obowiązywały. To generalne odesłanie ustawodawcy nie znajduje więc zastosowania do przepisów określonych w art. 32 nowelizacji w zakresie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Kwestia wszczęcia i prowadzenia nowego postępowania legalizacyjnego musi być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 ustawy nowelizującej. Uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 49f ustawy Prawo budowalne, jest niewątpliwie postępowaniem szczególnym i odrębnym względem zwykłych postępowań legalizacyjnych przewidzianych choćby w art. 48. Rolą art. 49f nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Przepisem tym dodano postępowanie nowe, wszczynane w odrębnym trybie. Tworzy ono odrębną względem "zwykłego" postępowania legalizacyjnego sprawę, jako że zakresy badań nakazane w postępowaniach legalizacyjnym "zwykłym" i uproszczonym różnią się między sobą. Uproszczone postępowanie legalizacyjne jest konkurencyjne do postępowań z art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i z art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (stosowanego na podstawie odesłania z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.), wykluczają się one wzajemnie, a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć. Intencją ustawodawcy było stworzenie nowej, alternatywnej "ścieżki legalizacyjnej" dla wszystkich tych obiektów budowlanych, które zostały wzniesione przed więcej niż dwudziestu laty, a nie doczekały się dotąd nakazu rozbiórki. W konsekwencji, w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie nowelizacji decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie. Prawidłowe rozumienie treści przepisów art. 25 i art. 32 nowelizacji wskazuje, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego, ale nie wydano decyzji o nakazie rozbiórki, możliwe jest zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49f powołanej regulacji. Z taką jednakże sytuacją na gruncie badanej sprawy Sąd I instancji nie miał do czynienia. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, sporny obiekt budowlany istniał na dzień kontroli organu nadzoru przeprowadzonej 18 listopada 2004 r. Wcześniej Prezydent Miasta K. wniósł (24 listopada 2003 r. i 9 marca 2004 r.) sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przez skarżącą kasacyjnie, odpowiednio odnośnie do dwóch budynków gospodarczych oraz dwóch altan rekreacyjnych. Z kolei w trakcie kontroli nie działce nr [...] z [...] października 2016 r. ustalono, że jest na niej zlokalizowany budynek parterowy, z dachem czterospadowym, wykorzystany na cele usługowe – sprzedaż kwiatów i zniczy. Na mapach archiwalnych dostępnych na stronach internetowych wspomniany dach jest widoczny od roku 2009. Dopiero 25 października 2016 r. organ wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z wybudowaniem budynku handlowego, zlokalizowanego na danej działce. Wprawdzie uwagi pełnomocnika skarżącej o zaistnieniu "okresu bierności PINB" wobec spornej inwestycji, Sąd I instancji trafnie uznał jako słuszne, twierdząc przy tym, że owa bierność nie zalegalizowała samowoli budowlanej, niemniej skoro na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jak również w trakcie procedowania nie upłynęło 20 lat od daty zakończenia budowy budynku handlowego, co wynika niezbicie z analizy przedłożonej Sądowi I instancji dokumentacji, brak było przesłanek do zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej. Prawidłowo Sąd I instancji uznał ponadto, że nie zaistniały przesłanki pozwalające na wszczęcie procedury legalizacyjnej, skoro sporny obiekt narusza ustalenia obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. Choć przepisy planu wskazują, że istniejące – w rozumieniu planu – obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z planem, obiekty takie jako istniejące musiałyby być zaznaczone na jego części graficznej. Na działce nr [...] nie zaznaczono jednakże żadnego budynku, teren bowiem obejmujący m.in. daną działkę nie przewiduje zabudowy w postaci budynku handlowego. W zakresie dotyczącym danej działki od roku 2011 plan miejscowy nie został zmieniony i niewiadomym pozostaje kwestia zmian w jego zapisach. Wobec oczywistej niezgodności spornego obiektu z planem miejscowym, brak było podstaw do wszczynania postępowania legalizacyjnego. Zachodziła w warunkach niniejszej sprawy konieczność zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (sprzed nowelizacji), w związku ze stwierdzoną samowolą w zakresie wybudowania spornego obiektu handlowego, co prawidłowo zaaprobował Sąd I instancji. Skoro skargę kasacyjną oparto na nieusprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała ona oddaleniu.