II OSK 119/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 663/23, w sprawie ze skargi M.T., na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, z dnia 27 lutego 2023 r. nr WINB.WOA.7722.267.2022.KC, w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 663/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.T. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (zwanego dalej: WINB) z dnia 27 lutego 2023 r. nr WINB.WOA.7722.267.2022.KC. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB, w punkcie I uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mikołowie (zwanego dalej: PINB) nr 308/2022 z 25 października 2022 r. w zakresie terminów i wyznaczył nowy termin realizacji zobowiązań do 30 czerwca 2023 r. , a w punkcie II utrzymał w mocy postanowienie PINB w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynków gospodarczych zlokalizowanych przy ul. [...] w M. na nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze [...] (usytuowanych przy granicy z działkami nr [...] i [...]), zawierającej opis występujących uszkodzeń ww. budynków oraz wskazującej, jakie należy wykonać roboty zabezpieczające uszkodzonych obiektów budowlanych z podaniem sposobu wykonania niezbędnych zabezpieczeń. W skardze kasacyjnej M.T. zaskarżyła ww. wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez: a) przyjęcie, iż przeprowadzone przez PINB postępowanie dowodowe nie pozwoliło na jednoznaczne wyjaśnienie przyczyn złego stanu technicznego budynków gospodarczych, b) przyjęcie za wiarygodne ustaleń wynikających z ekspertyzy technicznej z września 2022 r. 2) prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a to art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a p.p.s.a. poprzez: a) błędną wykładnię przepisu art. 81c ust. 2. w zw. z art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegając na: - wyłączenie z kręgu adresatów tej normy inwestora procesu budowlanego który doprowadził do aktualnego stanu technicznego przedmiotowych obiektów, - przyjęciu, iż możliwe i racjonalne jest ustalenie stanu technicznego i wskazanie jakie działania winny być podjęte dla przywrócenia przedmiotowych obiektów do właściwego stanu technicznego bez uprzedniego wyeliminowania przyczyny, która ten stan tworzy, b) naruszenie art. 2, art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie prawa własności skarżącej poprzez bezprawne działanie osoby trzeciej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylnie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że pomimo obszernych zarzutów zgłoszonych pod adresem ekspertyzy technicznej z września 2022 r. Sąd i instancji przyjmuje jej ustalenia za noszące cechy wiarygodnych i rzetelnych. Tymczasem w ekspertyzie technicznej ET 1775/VI/2023 w sposób rzetelny, wiarygodny i pełny przedstawiono ustalony na gruncie stan faktyczny, który nie potwierdza ustaleń ekspertyzy technicznej z września 2022 r. Ponadto, elementarne zasady doświadczenia życiowego wskazują, iż twierdzenia i wywody ekspertyzy technicznej z września 2022 r. naruszają elementarne zasady praw natury i logicznego rozumowania. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że nie była inwestorem robót budowlanych. Proces budowlany prowadziła B.D. To ona dokonała wyburzenia budynków gospodarczych na nieruchomości sąsiedniej, a następnie częściowej rozbiórki muru stanowiącego od ponad 100 lat mur oporowy istniejącej skarpy powstałej w trakcie realizacji zadania inwestycyjnego około 1900 roku. Następnie, po wykonaniu czynności wyburzeniowych i rozbiórkowych wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji udzielającej pozwolenie na rozbiórkę chlewików i pozostałości po budynkach gospodarczych. Następnie decyzją z 28 czerwca 2022 r. Starosta Mikołowski udzielił B.D. pozwolenia na rozbiórkę budynku chlewików i pozostałości po budynku gospodarczym oraz muru granicznego na granicy z działką nr [...]. W zakresie tejże decyzji złożony wniosek o stwierdzenie jej nieważności, ale sprawa nie została obecnie jeszcze rozpoznana. Sąd I instancji wyłączył z kręgu podmiotów na które może być nałożony obowiązek z art. 81c § 1 Prawa budowlanego uczestników procesu budowlanego. Wyłączył faktycznego inwestora, którego działanie doprowadzili do aktualnego stanu technicznego przedmiotowych budynków. Ponadto dopiero po przeprowadzeniu i zakończeniu postępowania administracyjnego objętego wyrokiem z dnia 19 czerwca 2023 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/GI 320/23 możliwe będzie podejmowanie i prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Takie zaś działanie narusza przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Postawiony w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Skarga kasacyjna musi wskazywać konkretny przepis jaki miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji, a także sposób w jaki ten przepis miałby zostać naruszony. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Wymóg ten jest spełniony gdy autor skargi kasacyjnej wskazuje konkretny przepis jaki został w jego ocenie naruszony, z podaniem numeru konkretnej jego jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia. Ogólne sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania bez wskazania konkretnych przepisów, których naruszenia miał dopuścić się Sąd I instancji nie spełnia wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych. Jednocześnie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie konkretyzuje w sposób wystarczający na czym polegać miało naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, co tak postawiony zarzut czyni nieskutecznym. Jako nieskuteczny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia art. 2, art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie prawa własności skarżącej poprzez bezprawne działanie osoby trzeciej, bowiem w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym w istocie naruszenie tych przepisów ma polegać. Nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku także zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.). W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji miał dopuścić się naruszenia art. 81c ust. 2 p.b. poprzez nałożenie na nią obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, w sytuacji gdy w jej ocenie za stan techniczny spornych budynków gospodarczych odpowiada właścicielka sąsiedniej nieruchomości i to ona powinna zostać zobowiązana do sporządzenia ekspertyzy. Stosownie do treści art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć na osoby, o których mowa w ust. 1, w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis ten w sposób enumeratywny wymienia zakres podmiotów, na które może zostać nałożony obowiązek przedstawienia odpowiedniego opracowania technicznego. Może to być zatem uczestnik procesu budowlanego prowadzonego na danej nieruchomości (którym zgodnie z art. 17 p.b. jest: inwestor, inspektor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant lub kierownik budowy albo kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego lub gruntu, na terenie którego obiekt został wzniesiony. Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] oraz zlokalizowanych na niej budynków gospodarczych, a zatem w świetle art. 81c ust. 2 p.b. mogła być adresatem obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Dla określenia adresata obowiązku wykonania opinii technicznej nie ma znaczenia to, kto jest odpowiedzialny za zły stan techniczny budynku. Taki warunek nie wynika ani z wykładni literalnej art. 81c ust. 1 i 2 p.b. jak również warunek taki nie wynika z wykładni celowościowej i systemowej tego artykułu. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, jeśli za zły stan techniczny odpowiada inne podmioty to może to być podstawą do żądania odszkodowania od sprawcy doprowadzenia budynku do złego stanu technicznego. Odszkodowanie to może również obejmować koszt pozyskania ekspertyzy technicznej przez współwłaścicieli. Ocena zasadności takiego roszczenia dokonywana jest przez sąd powszechny toku procesu cywilnego (wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r., II OSK 1116/20, LEX nr 3570250). Jeżeli zatem organ nadzoru budowlanego w wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości skarżącej kasacyjnie stwierdził nieprawidłowości w stanie technicznym budynków gospodarczych, w szczególności uszkodzenia elementów nośnych, konstrukcyjnych tych budynków, a ustalenia te potwierdza również ekspertyzą techniczną z września 2022 r., sporządzoną na potrzeby odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ceglanych ścian murowanych pozostałych po rozbiórce budynku oraz stanu skarpy na nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] i na podstawie tych ustaleń uznał, że postępowanie dowodowe nie pozwoliło na jednoznaczne wyjaśnienie przyczyn złego stanu technicznego budynków gospodarczych, a tym samym na określenie zakresu robót zabezpieczających oraz robót niezbędnych w celu doprowadzenia tych obiektów do właściwego stanu technicznego, to uzasadnionym było wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.