II OSK 1154/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1850/21 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 lipca 2021 r., nr 496/OPON/2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1850/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 7 lipca 2021 r., nr 496/OPON/2021 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 17 lutego 2021 r., nr 44/WIL/21, którą ten drugi organ we wznowionym postępowaniu odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 24 sierpnia 2020 r., nr 193/WIL/20 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. W. i H. K. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem w części podziemnej, lokalami usługowymi, wewnętrznymi instalacjami gazowymi i zbiornikiem retencyjnym na działce nr [...], obręb [...] przy ul. D. w Warszawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., zarzucając naruszenie: 1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "K.p.a."), art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") i § 14 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej "r.w.t.") oraz w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej "K.c.") poprzez przyjęcie, że skarżący W. S. nie ma interesu prawnego uprawniającego do uczestnictwa w postępowaniu [zakończonym decyzją Prezydenta z dnia 24 sierpnia 2020 r.], podczas gdy przysługuje mu tytuł prawny do działki nr [...] z obrębu [...] położonej w sąsiedztwie działki objętej pozwoleniem na budowę i w obszarze oddziaływania inwestycji; 2. § 8 ust. 1 zd. pierwsze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Zawady Zaściankowa" przyjętego uchwałą nr 320 Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 24 lutego 1998 r. (zwanego dalej "planem miejscowym") i uznanie, że inwestycja jest zgodna z tym planem pozwalającym na wybudowanie na nieruchomości budynku wielomieszkaniowego z maksimum 8 lokalami, podczas gdy jej przedmiotem jest wykonanie budynku w postaci bloku z 16 lokalami mieszkalnymi, który tylko pozornie ma stanowić dwa budynki "bliźniacze", po 8 lokali każdy. Wskazując na powyższe, W. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyły w odrębnych pismach uczestniczki postępowania – inwestorki K. W. oraz H. K. (k. 160-172 i 176-184 akt sądowych), wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 10 stycznia 2025 r. pełnomocnik W. S. wniósł o zaliczenie na poczet materiału dowodowego decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 października 2024 r., nr 1403/OPO/2024, którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta z dnia 24 sierpnia 2020 r., nr 193/WIL/20. Skarżący wskazał, że nie ma wiedzy, czy wskazana decyzja Wojewody jest ostateczna, jednak zaznaczył, że potwierdza ona jego, zgłaszane wcześniej, zastrzeżenia dotyczące niezgodności spornej inwestycji na działce nr [...] z planem miejscowym (k. 320-325 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do dalszego wywodu należy poczynić pewne uwagi dotyczące konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, poza przypadkiem P.b., nie podał publikatorów aktów prawnych, których przepisy przedstawił jako naruszone. Kwestię tę wypada wyjaśnić, zwłaszcza, że niniejsza sprawa sądowoadministracyjna dotyczy kontroli administracyjnego postępowania wznowieniowego, gdzie rozpatrywaną w nim przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) należy odnieść do właściwego stanu prawnego, obowiązującego w danym czasie (24 sierpnia 2020 r.). Przede wszystkim zasadniczym zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest kwestia statusu W. S. jako strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia 24 sierpnia 2020 r. Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu K.p.a. dotyczy więc brzmienia opublikowanego w tekście jednolitym Dz. U. z 2020 r. poz. 256. Gdy chodzi o przepisy P.b., to autor skargi kasacyjnej przywołał omyłkowo niewłaściwy tekst jednolity tego aktu prawnego – opublikowany po dacie decyzji ostatecznej kończącej postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, względem którego w trybie wznowieniowym rozpatrywana była kwestia statusu W. S. jako strony postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów P.b. należy odnosić do brzmienia tego aktu prawnego opublikowanego w Dz. U. z 2020 r., poz. 1333. Także odpowiednio zarzuty naruszenia r.w.t. i K.c. należy rozpatrywać wedle brzmienia na datę 24 sierpnia 2020 r. (r.w.t. – tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, K.c. – tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.) Skarga kasacyjna opiera się na dwóch podstawowych zarzutach. Pierwszy z nich dotyczy błędnego – zdaniem W. S. – przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarżący nie posiadał interesu prawnego, a co za tym idzie statusu strony, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta z dnia 24 sierpnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę. Drugi zarzut obejmuje naruszenie prawa materialnego poprzez błędną ocenę zgodności inwestycji z przepisami planu miejscowego. Odnosząc się do pierwszego zarzutu, dotyczącego braku po stronie W. S. statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z dnia 24 sierpnia 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz organów administracji. Skarżący zarzucił w tym zakresie naruszenie art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., § 14 ust. 1 i 4 r.w.t. oraz w zw. z art. 140 K.c. W ocenie skarżącego, jego interes prawny miał wynikać z faktu bycia współwłaścicielem działki drogowej nr [...], która znaleźć się miała w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, w szczególności ze względu na wymogi dotyczące szerokości dojazdu oraz konieczności instalacji oświetlenia (§ 14 ust. 1 i 4 r.w.t.), a także potencjalne zwiększone obciążenie drogi związane z funkcją usługową budynków. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak art. 28 ust. 2 P.b. stanowi lex specialis wobec art. 28 K.p.a. i zawęża krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kluczowe jest zatem ustalenie, czy nieruchomość skarżącego (działka drogowa nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Należy podkreślić, że dla uznania nieruchomości za znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu nie wystarczy samo sąsiedztwo z terenem inwestycji ani nawet potencjalne uciążliwości faktyczne. Konieczne jest wykazanie, że planowana inwestycja (obiekt budowlany), na podstawie sprecyzowanych przepisów odrębnych (zwłaszcza techniczno-budowlanych, lub innych, na przykład dotyczących ochrony środowiska), wprowadza prawne ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. Skarżący jako źródło swojego interesu prawnego wskazuje przede wszystkim na § 14 ust. 1 i 4 r.w.t., dotyczące parametrów dojazdu (szerokości jezdni) i obowiązku zapewnienia oświetlenia dla budynków innych niż jednorodzinne, zagrodowe i rekreacji indywidualnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że przepisy te nie stanowią źródła ograniczeń w zagospodarowaniu działki drogowej nr [...] w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Wymienione regulacje r.w.t. określają wymagania, jakie musi spełniać projektowany obiekt budowlany i jego otoczenie, w tym dostęp do drogi publicznej, aby mógł on uzyskać pozwolenie na budowę i być prawidłowo użytkowany. Wymóg zapewnienia odpowiedniej szerokości dojazdu czy jego oświetlenia dotyczy standardu, jaki musi być spełniony dla obsługi inwestycji, ale sam w sobie nie ogranicza sposobu, w jaki właściciele działki drogowej mogą nią dysponować, zagospodarowywać czy zabudowywać (co w przypadku działki drogowej i tak jest ograniczone). Decyzja o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...] nie uprawnia K. W. i H. K. do wykonywania robót budowlanych na działce nr [...], ani nie nakłada na jej współwłaścicieli obowiązku podjęcia takich robót. Jak trafnie podnoszą inwestorki w odpowiedzi na skargę kasacyjną, ewentualna przyszła konieczność dostosowania infrastruktury drogowej (na przykład instalacja oświetlenia) wymagałaby odrębnych działań, w tym uzyskania przez podmioty zainteresowane prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane i potencjalnie zgody jej współwłaścicieli, co wykracza poza zakres i skutki pozwolenia na budowę z dnia 24 sierpnia 2020 r. Argumentacja W. S. dotycząca naruszenia jego prawa własności (art. 140 K.c.) poprzez zwiększone korzystanie z drogi wewnętrznej przez przyszłych mieszkańców i użytkowników lokali usługowych również nie uzasadnia przyznania mu statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Potencjalne niedogodności związane ze zwiększonym ruchem, hałasem czy zużyciem nawierzchni drogi stanowią interes faktyczny, względnie mogą być podstawą roszczeń cywilnoprawnych (z tytułu immisji czy rozliczeń między współwłaścicielami – art. 206 i nast. K.c.), ale nie świadczą o istnieniu ograniczeń w zagospodarowaniu działki drogowej w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, inwestorki posiadają tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej (jako współwłaścicielki działki nr [...] oraz beneficjentki służebności gruntowej na działce nr [...]), a zatem korzystanie to, co do zasady, jest uprawnione. Podsumowując tę część rozważań, skarżący nie wykazał, aby inwestycja planowana na działce nr [...] wprowadzała, na podstawie przepisów odrębnych, jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu należącej do niego (jako współwłaściciela) działki drogowej nr [...]. Tym samym działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., a skarżący nie posiadał statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. w nr postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Skoro skarżący nie był stroną tego postępowania, to nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W konsekwencji, organy administracji prawidłowo, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówiły uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 sierpnia 2020 r., a Sąd pierwszej instancji trafnie oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów dotyczących interesu prawnego i statusu strony jest zatem niezasadny. Przechodząc do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia § 8 ust. 1 zdanie pierwsze planu miejscowego, należy stwierdzić, że zarzut ten, jako dotyczący kwestii merytorycznej zgodności inwestycji z prawem, nie może być skutecznie podniesiony przez skarżącego w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, gdzie kontroli podlegają decyzje wydane w trybie administracyjnego postępowania wznowieniowego. Postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją Wojewody z dnia 7 lipca 2021 r. nie przeszło do fazy badania sprawy pozwolenia na budowę co do istoty, ale organy ograniczyły się do badania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (i nie stwierdzenia jej), i w tym zakresie ich działanie poddane było kontroli sądu administracyjnego. Jak wykazano powyżej, skarżący W. S. nie posiadał statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, a co za tym idzie, nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postępowanie wznowieniowe zostało zakończone decyzją z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia we wskazanym przez skarżącego trybie. Ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego (w tym rozstrzygnięcie spornej kwestii, czy inwestycja obejmuje jeden budynek z 16 lokalami, czy dwa odrębne budynki po 8 lokali) jest zagadnieniem materialnoprawnym, które mogłoby podlegać badaniu w ramach wznowionego postępowania jedynie wówczas, gdyby w jego ramach zaistniały podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy co do istoty. Skoro podstaw tych zabrakło ze względu na brak legitymacji skarżącego do żądania wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to zarzuty merytoryczne odnoszące się do zgodności inwestycji z planem miejscowym na etapie postępowania wznowieniowego zainicjowanego przez skarżącego i kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanych w tym postępowaniu – nie mogły być skuteczne. Sąd pierwszej instancji, pomimo iż odniósł się w uzasadnieniu do § 8 ust. 1 zd. pierwsze planu miejscowego, ostatecznie oparł swój wyrok na prawidłowym ustaleniu braku statusu strony po stronie skarżącego. Skądinąd i ta uwaga Sądu dotycząca planu nie wyrażała wprost oceny o zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, a raczej odnosiła się do sposobu odczytania tego projektu w kontekście oddziaływania inwestycji. Na stronie 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku zaznaczono tylko, że w projekcie budowlanym [formalnie] przewidziano dwa budynki z oddzielnymi wejściami, a zatem "wskazany przepis [§ 8 ust. 1 zd. pierwsze planu miejscowego] nie może stanowić podstaw do ochrony interesu prawnego skarżącego". Mając to na uwadze, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia planu miejscowego nie może podważyć legalności zaskarżonego wyroku, który znajduje oparcie w stwierdzeniu braku podstaw do wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej przez skarżącego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania dla K. W. i H. K. , gdyż w świetle art. 204 P.p.s.a. nie ma podstaw do zasądzenia takich kosztów względem uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego.