II OSK 1146/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w G., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 786/22, w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w G., na uchwałę Rady Gminy K., z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Gminy K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 786/22 oddalił skargę D. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. (dalej plan miejscowy). Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, dla których plan miejscowy ustalił przeznaczenie jako "zieleń przyrodniczo-krajobrazowa" (teren 3.05.ZK oraz 3.06.ZK), wprowadzając jednocześnie zakaz zabudowy. Skarżąca zarzuciła, że takie ustalenia są sprzeczne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (dalej studium), które dla tego obszaru przewidywało strefę funkcjonalną "obszar rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego", obejmującą m.in. funkcje mieszkaniowe, usługowe i rekreacyjne, co w ocenie skarżącej dopuszczało zabudowę. Sąd Wojewódzki oddalając skargę uznał jednak, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Podkreślił, że zgodność planu ze studium, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z zm., dalej upzp), nie oznacza konieczności dosłownego powielania jego zapisów. Sąd wskazał, że pojęcie "rekreacji" przewidziane w studium jest szerokie i może być realizowane również poprzez zachowanie niezabudowanych terenów zielonych. Gmina działając w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego miała prawo dokonać takiego uszczegółowienia, zwłaszcza biorąc pod uwagę wartości przyrodnicze i kulturowe terenu, w tym jego położenie w granicach Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w obrębie układu ruralistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się również istotnych naruszeń trybu sporządzania planu, które mogłyby skutkować stwierdzeniem jego nieważności. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: a) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp), poprzez błędne przyjęcie, że ustalenia planu miejscowego są zgodne ze studium. Skarżąca podniosła, że studium dla jej nieruchomości (karta terenu nr [...]) przewiduje funkcję dominującą "rekreacja, obsługa turystyki" w ramach "obszaru zainwestowania wielofunkcyjnego", co dopuszcza zabudowę hotelową, letniskową czy spa. Tymczasem plan miejscowy, wprowadzając funkcję "zieleni przyrodniczo-krajobrazowej", całkowicie wykluczył realizację funkcji dominującej ze studium, co stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy; b) art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 16 pkt 21 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625, dalej Pw) w zw. z § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] lipca 2016 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 2942, dalej uchwała) poprzez ich niezastosowanie - polegające na uznaniu, że zasady sporządzania Planu nie zostały naruszone, bowiem nieruchomość skarżącej jest położona w strefie 100 m od "rzeki" K., co determinowało wprowadzenie ochrony walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz zakazu zabudowy, podczas gdy nieruchomość skarżącej jest położona około 400 m od "rzeki" K., następnie "rzeka" K. jest kanałem, a nie rzeką, czyli sztucznym korytem prowadzącym wody w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ich ujściu lub ujęciu, co skutkuje brakiem zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w odległości nawet 100 m od tego Kanału, gdyż wedle uchwały w sprawie obszarów chronionych zakaz ten dotyczy wyłącznie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, a przedmiotowa nieruchomość skarżącej jest położona poza tym obszarem, c) art. 17 pkt 1-14 upzp zw. z art. 3 ust. 1 upzp oraz art. 8 § 1 Kpa i art. 7 Konstytucji RP, poprzez uznanie za dopuszczalne "zawieszenia" i "odwieszenia" procedury planistycznej na trzynaście lat oraz uchwalenia planu w kształcie z 2009 r., podczas gdy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadziła takich instytucji, co stanowiło nadużycie władztwa planistycznego i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa; 2) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 147 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej Ppsa) i art. 20 ust. 1 upzp, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Gminę zasad sporządzania planu w szczególności poprzez brak zgodności planu ze studium, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego; b) art. 147 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa i art. 17 pkt 1-14 upzp, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Gminę trybu sporządzania planu, w szczególności poprzez brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po istotnej zmianie polegającej na powrocie do wersji sprzed rozpatrzenia uwag w 2009 r.; c) art. 147 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa i art. 8 § 1 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i nieuznanie, że Gmina naruszyła zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej przez bezpodstawne zawieszenie procedury planistycznej i jej odwieszenie po trzynastu latach, a następnie uchwalenie planu w pierwotnej wersji opracowanej w 2009 r., która nie była aktualna w 2022 r., tj. nie uwzględniała zmian urbanistycznych wsi. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że kontrola kasacyjna ogranicza się do oceny zasadności zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej. 4.3. Za chybiony należało uznać kluczowy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 upzp. Istota sporu w tym zakresie sprowadza się do oceny relacji pomiędzy ustaleniami studium a postanowieniami uchwalonego na jego podstawie planu miejscowego. Sąd I instancji dokonał w tym względzie prawidłowej wykładni i trafnie ocenił, że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia zasady zgodności planu ze studium. Należy podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 upzp). Jego rolą jest określanie ogólnej polityki przestrzennej gminy. Zgodność planu ze studium nie może być zatem rozumiana jako wymóg jego literalnego i bezrefleksyjnego powielenia. Oznacza ona natomiast, że postanowienia planu nie mogą być sprzeczne z ogólnymi kierunkami i zasadami określonymi w studium, a wręcz powinny stanowić ich rozwinięcie, uszczegółowienie i doprecyzowanie. 4.4. W niniejszej sprawie studium dla terenu, na którym położone są nieruchomości skarżącej przewiduje "obszary zainwestowania wielofunkcyjnego", w tym funkcję dominującą określoną jako "rekreacja, obsługa turystyki". Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, samo studium w części opisowej doprecyzowuje, że pod pojęciem rekreacji należy rozumieć m.in. sport, kąpieliska, odnowę biologiczną, zieleń, hotelarstwo czy zabudowę letniskową (str. 221 Studium). Taki zapis świadczy o elastyczności i szerokim rozumieniu tej funkcji. Gmina, realizując przysługujące jej władztwo planistyczne, była uprawniona do wyboru i uszczegółowienia w planie miejscowym jednego ze sposobów realizacji funkcji rekreacyjnej. Ustanowienie na tym terenie funkcji "zieleni przyrodniczo-krajobrazowej" z zakazem zabudowy jest jedną z dopuszczalnych form realizacji rekreacji, polegającą na zachowaniu i ochronie cennych przyrodniczo i krajobrazowo terenów w celu biernego wypoczynku. Takie rozwiązanie nie jest sprzeczne ze studium, lecz stanowi jego dopuszczalną konkretyzację. 4.5. Argumentacja skargi kasacyjnej dążąca do wykazania, że każda forma rekreacji musi wiązać się z zabudową jest zbyt daleko idącym uproszczeniem i nie znajduje oparcia w treści samego studium. W szczególności, jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, pojęcie "rekreacja" nie jest tożsame z "zabudową rekreacyjną", a obejmuje również zieleń. Gmina miała zatem prawo wyważyć interes prywatny inwestora z interesem publicznym, jakim jest ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Prawidłowość stanowiska Sądu I instancji potwierdzają wprost dwa kluczowe zapisy studium. Po pierwsze, w definicji funkcji rekreacyjnej (str. 156 Studium) wprost wymieniono "zieleń", co dawało organowi planistycznemu jednoznaczną podstawę do takiego ukształtowania planu. Po drugie, w części dotyczącej wsi K. (str. 198 Studium) zawarto kluczowe zastrzeżenie, że zasięgi obszarów rozwoju zainwestowania wielofunkcyjnego są "zasięgami orientacyjnymi – do uściślenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Ten zapis wprost nadawał gminie uprawnienie do doprecyzowania i konkretyzacji ustaleń studium na etapie tworzenia planu miejscowego. W świetle powyższego, działanie Gminy K. było dopuszczalnym wyborem planistycznym, a nie naruszeniem wiążących ustaleń studium. Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że gmina, realizując politykę przestrzenną, wybrała jedną z opcji dopuszczonych przez dokument strategiczny, dając priorytet ochronie walorów przyrodniczych i krajobrazowych. 4.6. W konsekwencji za niezasadny należało uznać również drugi z zarzutów materialnych, dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 16 pkt 21 Pw oraz § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa [...]. Skoro organ planistyczny miał w pełni uprawnioną, samodzielną podstawę do wprowadzenia zakazu zabudowy, wynikającą z konieczności zapewnienia zgodności planu ze studium, to kwestia istnienia ewentualnego, dodatkowego zakazu wynikającego z przepisów odrębnych (Prawo wodne) staje się bezprzedmiotowa dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. 4.7. Przechodząc do oceny zarzutów procesowych, za niezasadne należało uznać te, które wskazywały na naruszenie przez Sąd I instancji art. 147 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa. Skarżąca upatrywała naruszenia tych przepisów w oddaleniu skargi pomimo, jej zdaniem, istotnych wad procedury planistycznej. Jakkolwiek procedura w niniejszej sprawie była nietypowa i długotrwała, to sama przewlekłość postępowania nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, o ile dochowano kluczowych wymogów proceduralnych. Sąd I instancji zasadnie uznał, że etapy procedury wynikające z art. 17 upzp zostały przeprowadzone, a zatem nie doszło do naruszenia, które obligowałoby Sąd do uchylenia zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 Ppsa. 4.8. W szczególności chybiony okazał się zarzut naruszenia trybu sporządzania planu (art. 17 pkt 1-14 upzp) poprzez zaniechanie ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Obowiązek ponownego wyłożenia powstaje w sytuacji, gdy do projektu planu, po jego wyłożeniu, wprowadzone zostaną istotne zmiany. W niniejszej sprawie, co bezspornie wynika z akt, zmiany wynikające z częściowego uwzględnienia uwag w 2009 r. nie uzyskały wymaganego prawem uzgodnienia z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W konsekwencji zmiany te nigdy nie stały się prawnie skutecznym elementem projektu planu. Wersja projektu, która została ostatecznie uchwalona przez Radę Gminy, była zatem w swej treści identyczna z wersją, która była przedmiotem konsultacji społecznych i wyłożenia do publicznego wglądu w 2009 r. Skoro treść projektu nie uległa zmianie w stosunku do wersji wyłożonej, organ planistyczny nie był zobowiązany do ponowienia tej czynności. Wobec powyższego, zarzut naruszenia trybu sporządzania planu, a w konsekwencji art. 147 § 1 Ppsa, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. 4.9. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w istocie jedynie polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji, który dokonał trafnej oceny legalności zaskarżonej uchwały. 4.10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.