II OSK 1124/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 206/22 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2021 r. nr 1381/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodu zimowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 206/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2021 r., nr 1381/2021 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 19 kwietnia 2021 r., nr 23/2021 nakazującą skarżącej, jako inwestorowi, rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodu zimowego na działce nr [...] w K., gmina D.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.S. zarzucając naruszenie: 1. art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi na skutek niezasadnego uznania, że: a. wykonanie przez skarżącą obiektu budowlanego (przeszklonej oranżerii) stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd w rozumieniu art. 199 Kodeksu cywilnego (K.c.) i tym samym jego wybudowanie wymagało zgody drugiego współwłaściciela działki nr [...] w K., pomimo zawartej między współwłaścicielami umowy quoad usum, b. wykonany przez skarżącą obiekt budowlany oddziałuje na część nieruchomości, będącej na podstawie umowy quoad usum w wyłącznym posiadaniu drugiego współwłaściciela i tym samym jego wybudowanie wymagało zgody drugiego współwłaściciela działki nr [...] w K.. Tymczasem zdaniem skarżącej nie potwierdzają powyższego wyniki oględzin z dnia 17 grudnia 2020 r. przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora, jak również zebrany w sprawie materiał, który jedynie potwierdza, że wymienione kwestie nigdy nie były przedmiotem wyjaśnień. W rezultacie nie uzasadnia to decyzji nakazującej rozbiórkę – najdalej idącej w skutkach dla strony skarżącej. Materiał dowodowy został więc zgromadzony pobieżnie i powierzchownie, gdyż nie ustalono okoliczności mających istotne znacznie dla sprawy; 2. art. 199 K.c. i art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. – tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "P.b.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaistniały stan faktyczny odpowiada art. 199 K.c., to jest budowa obiektu budowalnego przez skarżącą była czynnością przekraczającą zwykły zarząd, nie ograniczającą się do wydzielonej skarżącej na podstawie umowy quoad usum części i tym samym wymagała zgody drugiego współwłaściciela nieruchomości. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, przyjmując iż nie ma w niniejszym stanie faktycznym zastosowania art. 49b ust. 2 P.b. (legalizacja robót) z uwagi na brak przedłożenia przez skarżącą oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Wskazując na powyższe A.S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 29 września 2025 r. uczestnik postępowania P.L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej A.S. akcentując, że ta nie mogła dysponować wspólną działką na cele budowlane oraz, że realizacja spornego obiektu poza obrysem budynku stanowi działanie z przekroczeniem zakresu zwykłego zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, a mianowicie, czy umowny podział nieruchomości do korzystania (quoad usum) przez współwłaścicieli sam w sobie stanowi tytuł prawny dla jednego z nich do realizacji obiektu budowlanego na części nieruchomości przyznanej mu do wyłącznego użytku, bez konieczności uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli. Konsekwencją tej oceny jest zbadanie, czy podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut zaniechania przez organy i Sąd pierwszej instancji ustaleń dotyczących faktycznego oddziaływania zrealizowanej inwestycji na część nieruchomości pozostającą w użytkowaniu drugiego współwłaściciela, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 199 K.c. i art. 49b ust. 2 P.b., gdyż jego rozstrzygnięcie ma decydujące znaczenie dla oceny zarzutu procesowego. Skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 199 K.c. poprzez błędne przyjęcie, że budowa ogrodu zimowego stanowiła czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, która wymagała zgody drugiego współwłaściciela, pomimo istnienia podziału quoad usum. W ocenie skarżącej, skoro inwestycja została zrealizowana w całości na części nieruchomości oddanej jej do wyłącznego korzystania i nie oddziałuje na część drugiego współwłaściciela, to nie można jej kwalifikować jako czynności przekraczającej zwykły zarząd, a w rezultacie nie musi ona legitymować się zgodą współwłaściciela. Taki pogląd jest nietrafny i nie koresponduje z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. Podział nieruchomości do korzystania (quoad usum), czy to na mocy umowy współwłaścicieli, czy orzeczenia sądowego, ma charakter wyłącznie obligacyjny i reguluje jedynie wewnętrzne stosunki między współwłaścicielami w zakresie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej. Taki podział nie znosi współwłasności, nie zmienia stosunków własnościowych ani nie wywołuje skutków prawnorzeczowych. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, z samego faktu przyznania poszczególnym współwłaścicielom prawa do wyłącznego korzystania z określonych części nieruchomości wspólnej nie wynika, że mają oni prawo do ich zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1869/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zdefiniowane w art. 3 pkt 11 P.b., musi wynikać z tytułu prawnego, którym w przypadku stosunku zobowiązaniowego, takiego jak umowa quoad usum, jest jednoznaczne postanowienie przewidujące uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Innymi słowy, prawo do zabudowy wydzielonej części nieruchomości musi wprost i w sposób niebudzący wątpliwości wynikać z treści umowy lub orzeczenia ustanawiającego podział do korzystania. Uprawnienia tego nie można domniemywać. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, "brak wyraźnego i precyzyjnego wskazania uprawnienia do wykonania określonych robót budowlanych w umowie o podział quoad usum skutkuje niemożnością uznania tej umowy za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2573/21, z powołaniem na orzeczenie z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2648/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Budowa obiektu budowlanego, nawet o lekkiej konstrukcji, stanowi istotną ingerencję w substancję rzeczy wspólnej i jest przykładem czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 K.c. Do podjęcia takiej czynności, zgodnie z powołanym przepisem, konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (podobnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1124/08; z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3173/17 oraz z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1041/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż skoro skarżąca nie dysponowała zgodą współwłaściciela, P.L., na budowę ogrodu zimowego, to nie posiadała w tym zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To z kolei stanowiło nieusuwalną przeszkodę legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 49b ust. 2 P.b. Wprawdzie działka nr [...] rzeczywiście objęta jest podziałem quoad usum, to jednak z treści aktu notarialnego z dnia 12 lipca 2011 r., rep. A nr [...], taki podział ustanawiającego, wynika, że A.S. uzyskała jedynie prawo do wyłącznego korzystania z ogródka przydomowego oraz dwóch miejsc parkingowych. Umowa nie przewiduje ustanowienia prawa skarżącej do realizacji na działce obiektów budowlanych. Dalej wskazać należy, że art. 49b ust. 2 P.b., poprzez odesłanie do art. 30 ust. 2 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., wymaga od inwestora przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec braku zgody współwłaściciela, skarżąca nie mogła takiego oświadczenia skutecznie złożyć. W świetle powyższych rozważań, jako chybiony należy ocenić również zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżąca upatruje naruszenia tych przepisów w zaniechaniu przez organy i Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy zrealizowana inwestycja faktycznie oddziałuje na część nieruchomości pozostającej w wyłącznym korzystaniu drugiego współwłaściciela. Jednakże, jak wykazano powyżej, konieczność uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na budowę obiektu budowlanego na nieruchomości wspólnej wynika z samej natury tej czynności jako przekraczającej zwykły zarząd i nie zależy od skali czy charakteru jej faktycznego oddziaływania na pozostałe części nieruchomości. Brak zgody współwłaściciela jest pierwotną i samą w sobie wystarczającą przesłanką do stwierdzenia braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego względu badanie, czy i w jakim zakresie ogród zimowy oddziałuje na część nieruchomości P.L., było nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy dotyczący okoliczności mających znaczenie prawne. Skoro kwestia oddziaływania nie miała takiego znaczenia, jej badanie było zbędne, a zaniechanie w tym zakresie nie stanowiło uchybienia procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zatem ocenił, że organy nadzoru budowlanego, stwierdziwszy brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie miały podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego i zobligowane były orzec nakaz rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 P.b. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.