II OSK 2498/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 275/21 w sprawie ze skargi E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. nr CVIII/1457/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Wadowicka-Tischnera" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 275/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. sp. z o. o. z siedzibą w W. na uchwałę Nr CVIII/1457/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera". W skardze kasacyjnej E. sp. z o. o. z siedzibą w W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 233 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] obr. [...] P. w K., z uwagi na ustalenia dla tego terenu wskaźnika miejsc parkingowych w sposób uniemożliwiający precyzyjne określenie na etapie sporządzenia projektu budowlanego wymaganej liczby miejsc parkingowych oraz w sposób uniemożliwiający racjonalne zagospodarowanie nieruchomości, 2) art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wadliwe określenie wskaźnika miejsc parkingowych z uwagi na odwołanie się do liczby zatrudnionych, który to wskaźnik nie jest odpowiedni do określania potrzeb parkingowych dla wszystkich obiektów usługowych, w tym w szczególności obiektów biurowych; 3) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie sposobu określenia wymaganej liczby miejsc parkingowych; 4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z roku 2020, poz. 1333 t.j. z póln. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na lakonicznym, niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że organy obu instancji właściwie oceniły stan faktyczny sprawy i zastosowały do niego przepisy odpowiadające temu stanowi faktycznemu przepisy prawa, m.in. nie odniesienie się w zaskarżonym wyroku do zarzutu dotyczącego niespełniania wymogów długości miejsca parkingowego, a wyłącznie szerokości miejsca parkingowego w garażu podziemnym. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacynej Spółka wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] obr. [...] P., dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...]. Nieruchomość ta zlokalizowana jest w granicach terenu oznaczonego symbolem U.12 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę usługową, z wyłączeniem obiektów podlegających ochronie akustycznej. Na podstawie przepisu § 27 ust. 14 ustaleń planu, na przedmiotowym terenie określono następujące zasady i standardy zagospodarowania: 1) wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie - min. 15 %; 2) wskaźnik powierzchni zabudowy-max. 50 %; 3) wysokość zabudowy - max. 35 m. Ponadto w § 14 ust. 2 ustaleń planu określono zasady obsługi parkingowej obszaru, zgodnie z którymi minimalne ilości miejsc parkingowych dla samochodów osobowych ustalono dla zabudowy usługowej na poziomie: 20 miejsc na 100 zatrudnionych i dodatkowo w usługach z użytkownikami (klientami) -15 miejsc na 1000 m² powierzchni użytkowej. Skarżąca kasacyjnie zamierza realizować na przedmiotowej nieruchomości inwestycję budowlaną polegającą na budowie budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym. Zamiarem spółki jest zrealizowanie budynku do standardu deweloperskiego, gdzie powierzchnie biurowe zostaną pozostawione do dowolnej aranżacji poszczególnym najemcom. Analiza ustaleń planu, w tym przede wszystkim ustaleń w zakresie wymaganej liczby miejsc parkingowych, wskazuje, że uniemożliwiają one prawidłowe ustalenie rzeczywiście wymaganej liczby miejsc parkingowych dla projektowanych powierzchni biurowych. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że przepis § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza ustalenie wskaźnika miejsc parkingowych w nawiązaniu do liczby zatrudnionych. Przepis ten daje organowi kilka alternatywnych możliwości w zakresie sposobu określenia wymaganej liczby miejsc parkingowych, a rolą organu planistycznego jest wybór takiego wskaźnika, który będzie mógł w prawidłowy sposób określać parametry zagospodarowania określonego terenu w zależności od przyjętej funkcji projektowanego obiektu. To, że zastosowany wskaźnik został wymieniony w rozporządzeniu absolutnie nie oznacza zatem, że został on zastosowany prawidłowo. W ocenie skarżącej kasacyjnie, określony w planie miejscowym wskaźnik miejsc parkingowych powinien być bowiem dobierany do konkretnych rodzajów usług, gdyż każda funkcja usługowa cechuje się dalece odmiennymi zasadami funkcjonowania i dalece odmiennymi potrzebami w zakresie miejsc parkingowych. W przedmiotowej sprawie organ planistyczny w sposób całkowicie bezrefleksyjny przyjął jeden parametr dla każdego rodzaju usług, bez ustalenia, czy będzie mógł on prawidłowo funkcjonować w każdym przypadku i czy nie doprowadzi do nieakceptowalnych skutków w odniesieniu do poszczególnych terenów wyznaczonych w planie, w tym w odniesieniu do terenu należącego do skarżącej spółki. W przypadku nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie wymagana liczba miejsc parkingowych została ustalona w nawiązaniu do planowanej liczby zatrudnionych, podczas gdy na etapie projektowania budynku biurowego i uzyskiwania pozwolenia na budowę nie ma możliwości precyzyjnego ustalenie liczby osób zatrudnionych w takim budynku. To zależy bowiem od ostatecznie przyjętej funkcji i profilu firm wynajmujących poszczególne powierzchnie. Określenie liczby pracowników zatrudnianych w danym budynku nie jest właściwie możliwe na etapie sporządzania projektu, kiedy jeszcze nawet nie wiadomo jakie przedsiębiorstwa będą w tym budynku prowadzić działalność. Przepis § 14 ust. 2 planu posługuje się pojęciem "zatrudniony", co nie odnosi się do wszystkich osób wykonujących czynności zawodowe, w tym np. osób prowadzących własną działalność gospodarczą. Należy zatem stwierdzić, że zastosowany w § 14 ust. 2 planu zapis jest całkowicie nieadekwatny do panujących warunków rynkowych, co z jednej strony może doprowadzić do zaniżenia lub zawyżenia rzeczywistego zapotrzebowania na miejsca parkingowe dla nowo realizowanych inwestycji, ale także może narazić inwestora na arbitralne oceny projektu budowlanego przez organy administracji architektoniczno - budowlanej. W ocenie Spółki wymagania w zakresie miejsc parkingowych powinny się bowiem odwoływać do kryteriów obiektywnych, o charakterze stałym (najbardziej właściwy wydaje się przy tym parametr powierzchni użytkowej biur), a nie uwarunkowań dotyczących sposobu urządzenia biura oraz przyjętej organizacji pracy na danej powierzchni biurowej. Tak ustalone parametry w zakresie liczby miejsc parkingowych absolutnie nie spełniają bowiem wymogu dookreśloności i precyzyjności normy prawnej nakładającej na jednostkę obowiązki w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości. Dla ustalenia liczby zatrudnionych w budynku na potrzeby wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydent Miasta Krakowa odwołuje się bowiem do regulacji zawartych w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszących się do ochrony przeciwpożarowej. Rozwiązanie to prowadzi do drastycznego zawyżenia wymaganej liczby miejsc parkingowych, gdyż zgodnie z przepisem par. 236 ust. 5 rozporządzenia, w przypadku obiektów administracyjno - biurowych należy przyjmować 1 osobę na każde 5 m² powierzchni, co powoduje, że na każde 1000 m² powierzchni biurowej ma przypadać aż 200 zatrudnionych. W takim przypadku minimalna liczba miejsc parkingowych zgodnie z wymaganiami określonymi w kwestionowanym planie miejscowym wyniosłaby 40 na każdy 1000 m² powierzchni biurowej, co jest wskaźnikiem absolutnie nieprzystającym do rzeczywistych potrzeb parkingowych obiektów biurowych. Przepis § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymieniając kilka możliwych do zastosowania wskaźników wskazuje na możliwość alternatywnego ich zastosowania, co sugeruje użycie w przepisie spójników "lub" oraz "albo". W zaskarżonym planie w odniesieniu do terenów usług użyto natomiast równocześnie dwóch wskaźników (tj. liczby zatrudnionych oraz powierzchni użytkowej budynków), co należy uznać za rozwiązanie niezgodne z przywołanym przepisem rozporządzenia. Sposób określenia wymaganej liczby miejsc parkingowych w odniesieniu do terenu należącego do skarżącej Spółki wskazuje na naruszenie zasad dopuszczalnej ingerencji organu planistycznego w prawo własności nieruchomości oraz prawo użytkowania wieczystego gruntu. Zastosowane w przedmiotowej sprawie wskaźnik (liczba zatrudnionych) jest bowiem niemożliwy do zastosowania w przypadku projektowania obiektu biurowego dla nieokreślonych jeszcze najemców, a wskazywane przez organ odwołanie do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prowadzi do absurdalnych i nieakceptowalnych skutków. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wystarczającego wskazania i rozwinięcia motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że przyjęte w uchwale kwestionowane parametry są właściwe, w szczególności wobec uznania twierdzeń organu w całości za prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Spór w sprawie, a także istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do oceny zgodności z prawem treści § 14 ust. 2 pkt 1d zaskarżonej uchwały określającego minimalne ilości miejsc parkingowych dla samochodów osobowych. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z ustaleniami zaskarżonej uchwały nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej kasacyjnie Spółki znajduje się w terenie oznaczonym symbolem U.12, przeznaczonym pod zabudowę usługową, z wyłączeniem obiektów podlegających ochronie akustycznej. Natomiast sporny § 14 ust. 2 określa zasady obsługi parkingowej obszaru, zgodnie z którymi minimalne ilości miejsc parkingowych dla samochodów osobowych ustalono dla zabudowy usługowej na poziomie: 20 miejsc na 100 zatrudnionych i dodatkowo w usługach z użytkownikami (klientami) - 15 miejsc na 1000 m² powierzchni użytkowej. Zasadnicza część uzasadnienia skargi kasacyjnej skupia się na próbie wykazania, iż ustalenie spornego wskaźnika w zależności od ilości zatrudnionych osób uniemożliwia precyzyjne określenie na etapie sporządzenia projektu budowlanego wymaganej liczby miejsc parkingowych. Wyjaśnienia wymaga, że przyznane radzie gminy władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.). Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie ,iż określone w § 14 ust. 2 pkt 1d zaskarżonej uchwały wymagania w zakresie minimalnej ilości miejsc parkingowych dla samochodów osobowych określone zostały w sposób wadliwy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Dopełnieniem tej regulacji jest § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; zwanego dalej: rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r.), który przewiduje, że wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych określa w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż ustalenie w planie ilość wymaganych miejsc parkingowych w stosunku do ilości zatrudnionych realizuje dyspozycję przepisów art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Nie sposób uznać, aby Rada Miasta dopuścić się miała naruszenia prawa określając ten wskaźnik zgodnie z treścią rozporządzenia. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż określenie w ten sposób spornej wartości uniemożliwia precyzyjne określenie na etapie sporządzenia projektu budowlanego wymaganej liczby miejsc parkingowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako dopuszczalne przyjmuje się ustalanie określonej proporcji między zakresem lub intensywnością zagospodarowania danego obszaru, a liczbą miejsc parkingowych m.in. jako proporcję pomiędzy liczbą miejsc parkingowych a liczbą łóżek w hotelach lub domach studenckich (wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r. II OSK 606/15), bądź liczbą zatrudnionych osób lub liczbą mieszkań (wyrok NSA z 4 lipca 2018 r. II OSK 1933/16) czy liczbą budynków (wyroki NSA z 16 grudnia 2016 r. II OSK 2740/16, i z 2 września 2020 II OSK 1034/20). Zasadnie przy tym zauważył Sąd I instancji, że liczba osób zatrudnionych w przyszłym budynku będzie musiała zostać określona przez projektanta w projekcie budowlanym, co jest niezbędne do oceny, spełnienia odpowiednich wymogów techniczno- budowlanych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka dokonała obliczenia ilości wymaganych miejsc parkingowych dla potencjalnej nowej zabudowy. Nie sposób zatem uznać, że na podstawie § 14 ust. 2 planu, niemożliwym jest precyzyjne określenie wymaganej liczby miejsc parkingowych na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Rachunek ekonomiczny działalności skarżącej kasacyjnie Spółki, nie powinien być ważniejszy od interesu gminy, dla której niezbędne jest prawidłowe zapewnienie potrzeb parkingowych. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalenia planistyczne w tym zakresie nie naruszają wymienionych w skardze zasad konstytucyjnych. Ustalenie ilości miejsc postojowych nastąpiło w planie zgodnie ze standardami stosowanymi w planowaniu przestrzennym, z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. z uwzględnieniem zakazu nadmiernej ingerencji organu w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do chronionej wartości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.