II OSK 1062/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2334/24 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 24 lipca 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.6874.2024/DMK w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 2334/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") po rozpoznaniu skargi A. B., obywatela Federacji Rosyjskiej - uchylił postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z 24 lipca 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.6874.2024/DMK, którym odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oraz stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 13 października 2023 r. nr WSC-II-P.6151.59933.2023, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz orzeczono w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z przepisami postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1-3 , art. 59 § 1 i 2, art. 134 w zw. z art. 40 § 1 oraz art. 44 § 1-4, a także art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym i skutkującym uchyleniem zaskarżonego postanowienia przypisaniu Szefowi Urzędu naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do czego doszło skutkiem wadliwego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że: organ odwoławczy błędnie ustalił, jako niebudzący w sprawie wątpliwości fakt, że w sprawie dokonano powtórnego awizo; wobec braku adnotacji na kopercie o dokonaniu powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, adnotacje znajdujące się na wydruku z usługi Elektronicznego Potwierdzenia Odbioru (dalej: "EPO"), były niewystarczające do uznania za doręczone postanowienia organu pierwszej instancji, na podstawie art. 44 § 1 do 4 k.p.a.; analiza treści zamieszczonych na kopercie, w której znajdowała się "decyzja" organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że doręczyciel zaniechał drugiego awizowania tej przesyłki, czego wymaga cytowany wyżej art. 44 § 3 k.p.a.; jeżeli na kopercie widnieją inne treści niż na EPO (czy ewentualnie papierowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru) - to nie można uznać przesyłki za skutecznie doręczoną bez jednoznacznego wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności oraz, że; organ odwoławczy procedując w przedmiocie wniosku skarżącego o przywrócenie uchybionego terminu zaniechał realizacji, wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. obowiązku ustalenia, czy skarżącemu skutecznie doręczono sporną decyzję; podczas gdy: z informacji znajdujących się na wydruku z usługi EPO wynikało jednoznacznie, że przesyłka była dwukrotnie awizowana 19 października 2023 r. oraz 27 października 2023 r. (a awizo pozostawiono w skrzynce oddawczej); brak adnotacji na kopercie o powtórnym awizowaniu nie przekreśla skuteczności doręczenia przesyłek albowiem przepis art. 44 § 1-4 k.p.a. nie uzależnia skuteczności doręczenia przesyłki od umieszczenia na niej jakichkolwiek adnotacji, a jedynie od zachowania trybu przewidzianego w tym przepisie; przepisy k.p.a. nie regulują technicznych kwestii świadczenia usług pocztowych a w postępowaniu administracyjnym brak jest przepisów wykonawczych do kodeksu postępowania administracyjnego szczegółowo regulujących zasady i tryb doręczania pism organu w tym postępowaniu, takich jak obowiązujące dla doręczeń pism sądowych w postępowaniu cywilnym i karnym; fakt podwójnego awizowania przesyłki organ odwoławczy przyjął w oparciu o wydruk z usługi EPO, zastępujący tradycyjne ("papierowe") zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki a w świetle poglądów judykatury pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi; a zatem: sam brak naniesienia na kopercie adnotacji o powtórnym awizowaniu przesyłki, wobec jednoznacznych zapisów operatora pocztowego zawartych w wydruku z usługi EPO, nie mógł skutkować przyjęciem, że w sprawie nieprawidłowo uznano przesyłkę za doręczoną w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. ani tym bardziej, że doręczyciel zaniechał drugiego awizowania tej przesyłki, a tym samym nie było dostatecznych podstaw do przypisania organowi odwoławczemu istotnego naruszenia art. 58 § 1-3, art. 59 § 1 i 2, art. 134 w zw. z art. 40 § 1 oraz art. 44 § 1-4, a także art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: brak bliższego wyjaśnienia przyczyn, z powodu których sąd pierwszej instancji jedynie na podstawie adnotacji znajdujących się na kopercie zawierającej przesyłkę podważył wiarygodność zapisów o powtórnym jej awizowaniu zawartych w wydruku z usługi EPO; przedstawienie stanowiska procesowego organu administracji w sposób lakoniczny, pomijający argumentację organu nawiązującą do orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą uchybienie w postaci braku adnotacji na kopertach o powtórnym awizowaniu nie przekreśla skuteczności doręczenia przesyłek; III. kierując się względami ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter art. 58 i art. 134 k.p.a. zarzucono także naruszenie prawa materialnego w postaci art. 58 § 1-3 oraz art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, wyrażające się w błędnym przypisaniu organowi odwoławczemu naruszenia ww. przepisów, mającego polegać na niezasadnym stwierdzeniu przez Szefa Urzędu uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia oraz na dokonaniu oceny przesłanek przywrócenia terminu do jego wniesienia przed niewątpliwym (pewnym) ustaleniem, że rozstrzygnięcie, od którego środek ten został wywiedziony, zostało skutecznie doręczone podczas gdy wobec jednoznacznych zapisów operatora pocztowego zawartych w wydruku z usługi EPO istniały dostateczne podstawy do uznania za doręczoną, w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., przesyłki zawierającej postanowienie organu pierwszej instancji, a zatem prawidłowe i konieczne było dokonanie oceny przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w niniejszej sprawie, a z uwagi na brak podstaw do przywrócenia terminu konieczne okazało się następnie stwierdzenie jego uchybienia. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA). 3.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku. W szczególności, uzasadnienie tego wyroku koncentruje się na kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. ocenie, czy w sprawie doszło do skutecznego doręczenia przesyłki w ramach doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.). Sąd rozpoznał zatem istotę sprawy. Równocześnie trzeba wskazać, że w świetle zasady kauzalności uchybień procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz wtórnego, wobec rozstrzygnięcia, znaczenia uzasadnienia wyroku, ewentualne wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez strony mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdy w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji mogłoby, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22; wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2366/24; wyrok NSA z 11 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 1564/25 - CBOSA). Sytuacja taka w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi. 3.5. Istota sporu w niniejszej sprawie sprawdza się do oceny prawidłowości doręczenia zastępczego postanowienia Wojewody z 13 października 2023 r. (art. 44 k.p.a.), w sytuacji, w której na kopercie brak jest informacji o drugim awizo, zaś taka informacja znajduje się w elektronicznym potwierdzeniu odbioru (EPO). 3.6. Odnosząc się do tej kwestii należy przede wszystkim wskazać, że instytucja doręczenia zastępczego przewidziana w art. 44 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady doręczeń do rąk adresata lub osób upoważnionych do odbioru korespondencji (art. 40 i 45 k.p.a.). Tym samym, przepisy regulujące tryb doręczenia per aviso muszą być wykładane i stosowane w sposób ścisły. Instytucja doręczeń zastępczych, w tym doręczeń per aviso, znana jest w zasadzie wszystkim procedurom i stanowi jeden z niezbędnych elementów gwarantujących sprawność i skuteczność postępowania. Równocześnie jednak trzeba mieć na uwadze, że tego rodzaju tryb zawiadomienia stanowi istotne ograniczenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Dlatego też adresat musi być w sposób nie budzący wątpliwości powiadomiony o nadejściu pisma sądowego i o miejscu, gdzie może je odebrać. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia (por. np. wyrok NSA z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 639/25, wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2103/21 - CBOSA). Brak zaś zawiadomienia, o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a. lub też wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1140/20; postanowienie NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt II OZ 946/19; wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2181/17; wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1870/16 - CBOSA; wyrok TK z 17 września 2002 r., SK 35/01, OTK-A 2002, nr 5, poz. 60; wyrok SN z 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 70/00, OSNP 2001/19/574). 3.7. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotną, bo dotyczącą faktu powtórnego awizowania, rozbieżnością w dwóch dokumentach. Po pierwsze, chodzi o EPO, z którego wynika, że doręczyciel dokonał dwóch awizacji (k. 62 akt administracyjnych). Po drugie, kopertę z adnotacjami poczynionymi przez listonosza, z których wynika, że dokonał on tylko jednej awizacji. Oba dokumenty korzystają z domniemania prawdziwości, wynikającego przede wszystkim faktu, że chodzi o dokumenty pochodzące od operatora wyznaczonego, realizującego zadanie publiczne w postaci dokręcenia pisma pochodzącego od organu administracji publicznej. Pomiędzy tymi dokumentami nie powinno być rozbieżności (por. np. postanowienie NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II OZ 793/24, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się również, że instytucja doręczenia zastępczego stanowi próbę pogodzenia, z jednej strony - konieczności zapewnienia sprawności postępowania, z drugiej zaś strony - zapewnienia praw stronom postępowania, w tym także prawa do otrzymania decyzji (pism, wezwań) wydanych w tym postępowaniu. Ponieważ instytucja doręczenia zastępczego wywiera tak istotne skutki dla praw uczestników postępowania powinna być stosowana z zachowaniem reguł ustawowych, a każde odstępstwo winno skutkować przyjęciem, że w istocie nie doszło do zastępczego doręczenia pisma (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., sygn. akt I FSK 1880/13; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I FSK 1016/15; wyrok NSA z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 639/25 - CBOSA). Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy informacje co do dwukrotnego awizowania zamieszczone w EPO nie pokrywają się z adnotacjami na kopercie, to w świetle wyjątkowości instytucji doręczenia zastępczego oraz zasady zaufania (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a.), te istotne wątpliwości co do zachowania warunków przewidzianych w art. 44 k.p.a. powinny być rozstrzygane na korzyść strony, a nie na korzyść organu, jak tego w istocie domaga się Szef Urzędu w skardze kasacyjnej. Trafnie zatem przyjął WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu postanowienia Wojewody z 13 października 2023 r. 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.