II OSK 1050/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1365/22 w sprawie ze skargi D. L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2022 r. znak WOB.7721.76.2022.KJAS/MWIK w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej "sąd I instancji" wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Kr 1365/22 oddalił skargę D. L., dalej "skarżący" na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" w Krakowie z 23 września 2022 r., znak WOB.7721.76.2022.KJAS/MWIK w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB" z 11 stycznia 2022 r., znak: OA-I.5160.1.9.2021 nakazującą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) dalej "Pr.bud.", skarżącemu jako właścicielowi wykonać rozbiórkę ogrodzenia o długości 43,60 m i wysokości 1,70 m, wykonanego z podkładów kolejowych, zlokalizowanego w granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w miejscowości K., gm. [...]. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł skarżący, zaskarżając je w całości i zarzucając mu: - naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 67 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE (Dz. U. UE.L.2006.396.1) dalej "Rozporządzenie" poprzez jego błędną interpretację polegającą na stwierdzeniu, że zastosowanie podkładów kolejowych do budowy ogrodzenia jest niedopuszczalne, podczas gdy z ww. przepisu oraz załącznika nr XVII do tego Rozporządzenia wynika, że wykorzystanie podkładów kolejowych było dopuszczalne; 2. art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że organy administracji publicznej zasadnie wydały nakaz rozbiórki ogrodzenia w sytuacji, gdy ogrodzenie zostało zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej "k.p.a." poprzez jego nieprawidłową interpretację polegającą na niezasadnym uznaniu, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane w sposób niezgodny z przepisami, ustalenia charakteru przedmiotowego obiektu, braku ustalenia daty produkcji podkładów kolejowych, z których zostało wykonane ogrodzenie; 4. art. 79 § 1 i § 2 w zw. z art. 10 §1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu, że organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia ww. przepisów, poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o czynnościach kontrolnych w dniu 14 grudnia 2021 r., co uniemożliwiło stronom wzięcie w nich udziału i przedstawienie swojego stanowiska w sprawie, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym; 5. art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, polegającą na niezasadnym uznaniu, że organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia ww. przepisów poprzez brak przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania świadków w sytuacji, gdy przeprowadzenie tego dowodu mogło doprowadzić do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, tj. daty zakupu przez D. L. podkładów kolejowych oraz daty ich produkcji; 6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową interpretację polegającą na niezasadnym uznaniu, że organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia tego przepisu, podczas gdy uzasadnienie decyzji organu II instancji jest niewystarczające i nie spełnia wymagań określonych w ww. przepisie; 7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że organ II instancji nie dopuścił się naruszenia tego przepisu, podczas gdy utrzymał on w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy nieprawidłowości, które miały miejsce na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego uzasadniały uchylenie w całości decyzji PINB [...] i umorzenie postępowania; - naruszenie następujących przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania: 1. art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) w zw. z art. 67 ust. 1 Rozporządzenia w zw. art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 10, art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad działalnością administracji publicznej, polegające na niezasadnym uznaniu, że decyzje wydane w niniejszej sprawie przez organy administracji są prawidłowe, pomimo, że zostały one wydane z naruszeniem ww. przepisów, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie; 2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentu - protokołu kontroli nr [...], przeprowadzonej przez [...] Inspektorat Ochrony Środowiska Delegaturę w [...] w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki przeprowadzenia dowodu z dokumentu określone w ww. przepisie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło sąd do nieprawidłowego wniosku, że przedmiotowe podkłady kolejowe stanowią materiał niebezpieczny, co skutkowało oddaleniem skargi; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących naruszeń postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ utrudnia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z 22 stycznia 2022 r., ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, zwrot od WINB na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. Uczestnik postępowania A. N. wniósł pismo procesowe z 6 października 2025 r., w którym zawarł swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że jako najdalej idący zarzut podniesione zostało naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r., sygn. I OSK 196/21, LEX nr 3432300 i orzeczenia tam wskazane). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy, a wyrażone stanowisko jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. Uzasadnienie wyroku, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, nie musi zawierać szczegółowego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony, które zawarte zostały w skardze. Dla wypełnienia obowiązku zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej sprawy wystarczające jest bowiem zawarcie rozważań odnoszących się do istoty danej sprawy (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2025 r., sygn. I FSK 852/22, LEX nr 3904519). Odnosząc się zaś do naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. wskazać trzeba, że przepisy te należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Także nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. W analizowanej sprawie, sąd I instancji wprawdzie nie odniósł się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. protokołu kontroli nr [...] [...]WIOŚ. Protokół ten znajduje się jednak w aktach administracyjnych (k. 36), co pozwala uznać, że stanowił materiał dowodowy podlegający ocenie. Jednocześnie wskazać trzeba, że w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie chodzi o taką sytuację, gdy sąd dokonuje oceny zgodności z prawem orzeczenia administracyjnego wydanego na podstawie już zgromadzonych w sprawie dokumentów w postępowaniu administracyjnym, lecz o możliwość dopuszczania przez sąd nowych dowodów jako dowodów uzupełniających dla realizacji tej ustawowej funkcji sądu (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 106). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Nadto, w ww. protokole kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska jest mowa jedynie o organoleptycznym sprawdzeniu, co nie może zastępować właściwego badania. Kwestią sporną w sprawie pozostaje ocena podkładów kolejowych, jako mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie ulega wątpliwości, że ogrodzenie, jako obiekt budowlany powinno spełniać określone wymogi, w tym dotyczące wyrobów budowlanych. Tymczasem, skarżący do budowy ogrodzenia wykorzystał zużyte podkłady kolejowe. Podkłady te z uwagi na substancję szkodliwą używaną do ich impregnacji (rakotwórczy olej kreozytowy) stanowią (co do zasady) odpad niebezpieczny, a ich ponowne użycie (w sposób inny niż wynikający z ich przeznaczenia) jest ewentualnie możliwe, ale po dokonaniu zmiany ich klasyfikacji z odpadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny, zgodnie z procedurą przewidzianą w tym zakresie w ustawie o odpadach. Procedura ta wymaga uzyskania wyników badań właściwości odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji oraz oceny tych wyników badań, wykonanych wyłącznie przez laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj.: akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2023 r., poz. 215) lub certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1816)), a następnie - decyzji właściwego marszałka województwa o zmianie klasyfikacji (art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.). Nie ma racji skarżący powołując się na zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 Rozporządzenia. W poz. 31 załącznika XVII do ww. Rozporządzenia wprowadzony jest bowiem ogólny zakaz wprowadzania do obrotu drewna poddanego impregnacji kreozotem. Zaś kwestionowane przez skarżącego ryzyko kontaktu ogrodzenia ze skórą, jest także trudne do zaakceptowania, uwzględniając, że mamy do czynienia z ogrodzeniem na terenie rolnym (klasa gruntu RIIIb). Nie zmienia to jednak faktu, że skarżący nie przedstawił wyników badań, ani nie wykazał, że podkłady poddano obróbce przed 31 grudnia 2002 r., nie dysponował także dokumentami potwierdzającymi brak szkodliwości użytych przez niego podkładów kolejowych. Jednocześnie wskazać trzeba, że skoro podkłady kolejowe zaliczone zostały do odpadów niebezpiecznych, to na stronie postępowania ciąży obowiązek wykazania, iż została dokonana zmiana ich klasyfikacji z odpadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny. W konsekwencji organ nie był obowiązany do prowadzenia kolejnych czynności dowodowych na poparcie stanowiska skarżącego kasacyjnie. Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Organ administracji nie musi ustalić, że bezpieczeństwo ludzi lub mienia z pewnością zostaną naruszone, bądź, że z pewnością dojdzie do szkody w środowisku. Wystarczająca jest możliwości wystąpienia zagrożenia naruszeniem tych dóbr. W przypadku natomiast ustalenia, że takie istnieje, działanie organu nadzoru budowlanego ma charakter związany i powinno nastąpić niezwłocznie, w celu pilnego zabezpieczenia interesu publicznego przed możliwym zagrożeniem (zob. wyrok NSA z 14 marca 2019 r., sygn. II OSK 1100/17, LEX nr 2647491). Każdy bowiem przypadek ewentualności istotnego zagrożenia bezpieczeństwu środowiska ze względu na sposób wykonywania robót budowlanych wymaga zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 1989/21, LEX nr 3518336). Tym samym wobec uznania, że zużyte podkłady kolejowe nie powinny być wprowadzane do obrotu, ponieważ skarżący zaniechał ich zakwalifikowania do odpadów innych niż niebezpieczne, zasadnie orzeczono nakaz rozbiórki ogrodzenia z uwagi na jego wykonanie, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 79 § 1 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Zaś dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., konieczne jest wykazanie, że naruszenie zasady wrażonej w tym przepisie uniemożliwiło skarżącemu kasacyjnie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji, realizację przysługujących mu praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., sygn. I OSK 48/22, Legalis nr 3184803). Co znamienne, poza oględzinami z 14 grudnia 2021 r., nie były przeprowadzane inne dowody, a skarżący zajął stanowisko w sprawie pismem z 19 września 2021 r. W kontroli PINB z 14 grudnia 2021 r. wprawdzie skarżący nie uczestniczył, ale jest tam zapis, że stan ogrodzenia od ostatniej kontroli nie uległ zmianie, a podczas poprzedniej kontroli, tj. 10 lutego 2021r. skarżący był obecny. Skarżący mógł także zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zająć ponownie stanowisko w sprawie. Co prawda żona skarżącego powołując się na jego chorobę, w piśmie z 20 grudnia 2021 r. wnosiła o wyznaczenie nowego terminu rozpoznania sprawy, tj. 5 stycznia 2022 r. Jednak także uwzględniając tę okoliczność skarżący mógł zapoznać się z aktami sprawy, ponieważ decyzja PINB została wydana dopiero 11 stycznia 2022 r. Trudno więc podzielić zarzut skarżącego, w którym twierdzi on, że nie miał możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, co w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Dalej wskazać trzeba także, że to, że organy mają obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, nie oznacza, że automatycznie powinny uwzględnić każdy wniosek dowodowy zgłoszony przez stronę. Potrzeba przeprowadzenia dowodów zgłaszanych przez stronę powinna wynikać z uzasadnionych twierdzeń i zarzutów dotyczących ustalenia istotnych okoliczności sprawy, a nie tylko z faktu samego negowania stanowiska wyrażonego przez wnioskodawcę lub organ administracji (zob. wyrok NSA z 10 maja 2017 r., sygn. II OSK 2700/15, LEX nr 2355047). Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. wskazać trzeba, że skarżący nie wnosił o przesłuchanie świadków, a jedynie, że jest w stanie wskazać świadków - pismo z 15 września 2021 r. i z 9 marca 2022 r. Zaś do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Aby naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji, koniecznym jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., sygn. III OSK 3079/21, LEX nr 3769409). Taki wpływ w skardze kasacyjnej nie został jednak wykazany. Odnosząc się natomiast do pisma uczestnika postępowania A. N. z 6 października 2025 r. wskazać trzeba, że jego wnioski nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ nakaz utylizacji podkładów kolejowych, badanie skażonej ziemi lub jej wymiana oraz doprowadzenie gruntu do pierwotnego stanu nie należą do kompetencji sądów administracyjnych. Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, a sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli jej legalności. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.