II OSK 1042/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1935/22 w sprawie ze skargi J. S. i L. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 27 marca 2020 r. nr XX.144.2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. S. i L. S. solidarnie na rzecz Miasta i Gminy P. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1935/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. S. i L. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 27 marca 2020 r. nr XX.144.2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. J. S. i L. S. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię: 1. art 17 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że Rada Miejska w P. dokonała kolejnych czynności proceduralnych, wypełniając w całości nałożone tym przepisem obowiązki, podczas gdy rozpatrzenie uwag zgłoszonych do projektu planu nastąpiło z naruszeniem prawa, gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zostało dokonane w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy. 2. art 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez uznanie, iż nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i ponadustawowego ograniczenia własności, w sytuacji gdy brak jest jednoznacznych argumentów, które uzasadniałyby konieczność ograniczenia własności bowiem zarówno uzasadnienie do uchwały jak załącznik nr 2 do uchwały ogranicza się do ogólnych stwierdzeń takich jak: przedmiotowy teren to teren placu miejskiego oznaczony symbolem KP, jako obszar przestrzeni publicznej o szczególnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb mieszkańców poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne zaś badanie czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia, czego brakuje w przedmiotowej sprawie. 3. art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, iż nie doszło do rażącego naruszenia przysługującego stronie prawa własności do gruntu, dotkniętego działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ustanowione ograniczenia prawa własności są nieracjonalne, nieproporcjonalne i nieuzasadnione oraz prowadzą do naruszenia istoty tego prawa. 4. art 21 ust 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez ograniczenie możliwości korzystania z prawa własności przez skarżących wyłącznie w oparciu o rzekomą nadrzędność ważnego interesu publicznego nad indywidualnym interesem skarżących, sytuacji gdy nadrzędność interesu publicznego, jakim w tym przypadku miało być zorganizowanie miejsca odpoczynku, miejsca przesiadkowego w ramach projektu –"Parkuj i jedź" oraz terenu przyległego do mającej w przyszłości powstać galerii handlowej, nie została wykazana i udowodniona, jako regulacja spełniająca kryterium przydatności, niezbędności i proporcjonalności. J. S. i L. S. wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie, w którym dotyczy działki nr ..., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Jako bezzasadny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 17 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), polegające na rozpatrzeniu przez Radę Miejską uwag zgłoszonych przez skarżących w sposób niedostatecznie wnikliwy i wyczerpujący. Po pierwsze, zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że stosownie do art. 17 pkt 12 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy dokonał prawidłowych czynności związanych z obowiązkiem rozpoznania uwag zgłoszonych przez skarżących do projektu planu miejscowego, obejmującego ich nieruchomość (działka ew. nr ...). Wobec braku skonkretyzowanego zarzutu dotyczącego art. 17 pkt 12 u.p.z.p., ocena Sądu Wojewódzkiego w tym przedmiocie nie została podważona. Po drugie, słusznie Sąd Wojewódzki nie stwierdził nieprawidłowości przy rozpoznawaniu uwag przez organ stanowiący, który w sporządzonym do przedmiotowej Uchwały z 27 marca 2020 r. Załączniku Nr 2 zawarł stanowisko co do przesłanek nieuwzględnienia uwag złożonych przez skarżących. Rada Miejska przedstawiła bowiem rzeczowe argumenty, wyjaśniając z jakich przyczyn nie uwzględniono postulatu skarżących o pozostawienie dotychczasowej funkcji i przeznaczenia ich nieruchomości, wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej. Mianowicie wskazano, że w trakcie procedury sporządzania Studium, odbyły się konsultacje z właścicielem działki nr ew. ... i w granicach planu, na części działki ... wyznaczono - pod zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - teren, który ma być przedmiotem zamiany w następstwie przeznaczenia nieruchomości pod plac miejski. Zaznaczono również, że w procedurze sporządzania Studium nie wpłynęły uwagi w przedmiotowym zakresie, co umożliwiło uchwalenie Studium, a następnie wprowadzenie do projektu planu ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości skarżących jako terenu placu miejskiego. Nietrafne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia art. 1 ust. 3, art. 28 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd Wojewódzki przy kontroli zaskarżonej Uchwały należycie uwzględnił wymienione przepisy, dochodząc do wniosku, że dotyczące nieruchomości skarżących ustalenia przedmiotowego planu miejscowego ustanowione zostały w graniach przysługującego Gminie władztwa planistycznego, z poszanowaniem ochrony prawa własności wynikającej z art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Niewątpliwie rację ma strona skarżąca, podnosząc w skardze kasacyjnej, że w razie gdy ustalenia planu miejscowego powodują ograniczenia prawa własności do nieruchomości, to organ gminy powinien uzasadnić niezbędność takiej ingerencji oraz wykazać, iż w sposób właściwy wyważył interes publiczny i interes prywatny oraz uwzględnił zasadę proporcjonalności, zgodnie z którą ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w planie miejscowym. Z całokształtu okoliczności przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały i odpowiedzi na skargę wynika, że sporne postanowienia przedmiotowego planu miejscowego ustanowione zostały z zachowaniem powyższych wymogów prawnych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zaistniałe naruszenie interesu prawnego skarżących w związku z przeznaczeniem ich nieruchomości w planie pod teren placu miejskiego, pozwalało na przyznanie im legitymacji do zaskarżenia spornej Uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., co otwierało drogę do merytorycznej oceny ich skargi. Natomiast obowiązek uwzględnienia skargi, a więc stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma zatem w sytuacji, w której interes prawny strony skarżącej został naruszony, ale dokonano tego na podstawie obowiązujących przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 4 listopada 2020 r. II OSK 2278/18). W tym kontekście wskazać należy, że na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy - stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłoszone w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Uwzględniając powyższe uwarunkowania prawne, zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej części Planu miejscowego. Niewątpliwie istotne argumenty organu zostały przedstawione w uzasadnieniu Uchwały, w której podano, że przedmiotowy plan pozwoli na realizację centrum przesiadkowego jako czynnika wpływającego na rozwój mobilności miejskiej i stworzenia atrakcyjnego miejsca dla oczekujących pasażerów w ramach projektu "Parkuj i jedź". Równocześnie możliwym stanie się stworzenie centrum handlowego i zabudowy mieszkaniowej o charakterze wielorodzinnym. Integralną częścią projektu planu jest uzupełnienie ww. funkcji poprzez realizację obszaru przestrzeni publicznej, który został wyznaczony w Studium. Projektowane tereny placu miejskiego stanowią obszary o szczególnym znaczeniu dla zaspokajania potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i nawiązywania kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne. Z wyjaśnień organu wynika zatem, że działka skarżących przeznaczona została w planie na plac miejski, który jest integralnym elementem większego założenia inwestycyjnego o ważnych funkcjach dla mieszkańców miasta. Ponadto ważną okolicznością było to, iż w czasie konsultacji społecznych uzgodniono ze skarżącymi, że w ramach rekompensaty wyznaczony będzie dla nich w projekcie planu teren w bezpośrednim sąsiedztwie placu miejskiego, przewidziany pod zabudowę usługową, a na prośbę skarżących dopuszczono również zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wobec powyższego nie jest przekonujący zarzut skarżących, iż uchwalając plan, nie uwzględniono prowadzonej działalności gospodarczej na działce nr ... (sklep w budynku o pow. 47 m²), podczas gdy zabezpieczono skarżącym na sąsiednim terenie nieruchomość, na której mogliby kontynuować nie tylko działalność gospodarczą, ale też zrealizować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Poza ogólnikowymi twierdzeniami, ani w toku postępowania przed Sądem I instancji, ani w skardze kasacyjnej, skarżący nie wyjaśnili z jakich powodów wycofali się z wcześniejszych ustaleń z organem w trakcie procedury planistycznej. Nie wskazali też żadnych okoliczności świadczących o tym, że wyznaczona w planie nieruchomość zamienna nie zrekompensuje przejęcia ich działki pod zaprojektowany plac miejski. W takim stanie sprawy uprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że organ stanowiący wyważył interes publiczny i prywatny, a uznanie za priorytetowe przeznaczenie nieruchomości skarżących na przestrzeń publiczną było usprawiedliwione. Niezależnie od powyższych względów, podkreślić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie miał fakt uwzględnienia już w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. (Uchwała zmieniająca z 18 lipca 2019 r., dalej: Studium), lokalizacji placu miejskiego na terenie obejmującym działkę skarżących, oznaczoną numerem ew. ... (teren oznaczony symbolem KP, a w planie symbolem 1.KP). Tymczasem ta kwestia została całkowicie pominięta w skardze i skardze kasacyjnej, chociaż to właśnie zapisy Studium determinują w zasadniczej mierze rozwiązania przyjmowane w planie miejscowym. Z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika bowiem, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego "zgodnie z zapisami studium". Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obligatoryjnym elementem uchwaleniu planu jest dokonanie przez radę gminy oceny nienaruszenia ustaleń studium. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części (por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17). Aktualny pozostaje wielokrotnie wyrażany w wyrokach sądów administracyjnych pogląd, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyroki NSA z 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17, 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17 i powołane tam wyroki NSA i WSA). Skoro w niniejszej sprawie w Studium określono kierunkowo przeznaczenie danego terenu "pod teren placu miejskiego" (symbol KP), to na etapie sporządzania planu miejscowego obowiązkiem organu było kontynuowanie wiążących zapisów Studium. W przypadku tak skonkretyzowanej treści Studium organ nie miał swobody wyboru przeznaczenia nieruchomości skarżących i zachowania wnioskowanej przez nich dotychczasowej funkcji. Gdyby organ stanowiący uwzględnił uwagi skarżących, to naruszyłby w sposób ewidentny zasadę niesprzeczności planu miejscowego ze Studium. Zauważyć trzeba, że w sytuacji, gdy samo studium, jako akt planistyczny, może być zaskarżone w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., a strona z takiej możliwości nie skorzystała, to musi godzić się z tym, że organy w toku procedury planistycznej oraz sąd administracyjny rozpoznający skargę na plan miejscowy za wiążące przyjmują zapisy studium odnoszące się do kierunku zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, stosownie do wymogów określonych przepisami art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z tych wszystkich względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 8