II OSK 2698/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Racibórz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 481/24 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 24 stycznia 2024 r. nr LXVIII/964/2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Racibórz na rzecz X Sp. z o.o. w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 481/24, po rozpoznaniu skargi X Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 24 stycznia 2024 r., nr LXVIII/964/2024, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Miasta Racibórz – dalej: "Rada Miasta", "organ uchwałodawczy" w dniu 24 stycznia 2024 r. podjęła ww. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w jednostce strukturalnej Śródmieście w Raciborzu (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2024 r. poz. 1193 – dalej: "uchwała", "Plan miejscowy". W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, X Sp. z o.o. w [...] – dalej: "Spółka", "skarżąca" wniosła o stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały. Uchwale zarzuciła naruszenie: 1) art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." poprzez nieuprawnione nadużycie przez Radę Miasta Racibórz władztwa planistycznego poprzez ustalenie dla nieruchomości Spółki zakazu wszelkiej zabudowy oraz przeznaczenie terenu pod zieleń urządzoną ze wskazaniem, że zakaz zabudowy pozostaje uzasadniony dobrem mieszkańców nieruchomości sąsiednich; 2) art. 28 w związku z art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione ustalenie dla spornej nieruchomości zakazu wszelkiej zabudowy oraz wyłącznie z zabudowy terenu opisanego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako terenu przeznaczonego do zabudowy, co skutkowało uchwaleniem planu miejscowego o treści naruszającej studium i sprzecznej ze studium; 3) art. 140 K.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pominięcie indywidualnych racji skarżącej oraz przysługujących jej praw do nieruchomości, a także niewłaściwe wyważenie interesu publicznego z interesem prywatnym; 4) art. 140 K.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że prywatny teren skarżącej może być swobodnie wykorzystywany przez mieszkańców sąsiadujących budynków do celów rekreacji oraz ustalenie w ten sposób, iż zachodzi potrzeba i konieczność pozbawienia Spółki uprawnienia do zabudowy nieruchomości; 5) art. 140 K.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 64 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu dla wycinka terenu, stanowiącego własność jednego właściciela, o treści wyłączjącej możliwość zabudowy, podczas gdy na sąsiednich terenach obowiązuje dotychczasowy plan miejscowy dopuszczający zabudowę i regulujący jej wykonanie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Na wstępie Sąd ten podniósł, że skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym działek o nr: [...], które wyznaczają granice Planu miejscowego (działka nr [...] jedynie częściowo objęta jest zaskarżoną uchwałą). Posiada ona zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów Sąd meriti wskazał, że organ uchwałodawczy przyjmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykroczył poza ramy określone w Studium. Obszar objęty zaskarżoną uchwałą oznaczony został symbolem HZ8.1ZP. Zgodnie z § 13 pkt 1 uchwały jest to teren zieleni urządzonej (przeznaczenie podstawowe). Natomiast jako przeznaczenie uzupełniające tego obszaru wskazano: a) komunikacja drogowa wewnętrzna, b) komunikacja pieszo-rowerowa, c) infrastruktura techniczna, d) wody powierzchniowe śródlądowe. W przepisie tym, a konkretnie w § 13 pkt 4 uchwały zawarto zakaz lokalizacji zabudowy, z wyjątkiem: sieci, przyłączy, obiektów i urządzeń związanych z uzbrojeniem terenu i infrastrukturą techniczną, w tym rozwiązań związanych z zagospodarowaniem wód opadowych, a także komunikacji drogowej wewnętrznej, dojść, dojazdów, miejsc parkingowych dla rowerów, komunikacji pieszo-rowerowej. Z kolei w Studium wskazane działki znajdują się w obszarze oznaczonym jako 3.1.7/38.M1. Jest to teren "Śródmieścia Centrum", dla którego ustalono przeznaczenie dominujące M1, tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W § 11 ust. 2 pkt 2 Tomu II – Kierunki zagospodarowania przestrzennego – tekst Studium – załącznik nr 2 wskazano poszczególne rodzaje terenów, przypisując im przeznaczenia odpowiadające kierunkom zmian związanym z planowanym w Studium rozwojem miasta. Wśród terenów zabudowy wymieniono również tereny oznaczone jako M1, doprecyzowując, że są to: "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i niskiej intensywności". W opisie przeznaczeń zamieszczono następujący opis: nieruchomości i obiekty: mieszkaniowe jednorodzinne, mieszkaniowe wielorodzinne do 5 mieszkań. Dodać należy, że w Studium wyjaśniono, że pod pojęciem przeznaczenia dominującego należy rozumieć, że określone z nazwy przeznaczenie terenu odnosi się do przeważającej powierzchni nieruchomości lub przeważającej powierzchni całkowitej budynków, położonych w granicach każdego z wyznaczonych graficznie na rysunku studium terenów (§ 11 ust. 1 pkt 2 Tom II). W tabeli nr KT/2.8 jako przeznaczenie równorzędne wymieniono M2 i Z5. Wyjaśnić należy, że pod pojęciem przeznaczeń równorzędnych – należy rozumieć, że dla konkretnych terenów, dla których nie jest możliwe lub wskazane określenie jednoznacznego przeznaczenia dominującego, dopuszcza się określenie z nazwy jednego lub kilku przeznaczeń, z których każde w przyszłych planach miejscowych może stać się przeznaczeniem dominującym lub pozostać przeznaczeniem dopuszczonym (§ 11 ust. 1 pkt 3 Tom II). Oznaczenie M2 to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z kolei symbol Z5 określa tereny rekreacji i wypoczynku. W opisie przeznaczeń wskazano, że przewiduje się na takim obszarze: nieruchomości i obiekty niekubaturowe, związane ze sportem amatorskim i kulturą fizyczną, a także istniejące zespoły ogrodów działkowych (§ 11 ust. 2 pkt 2 Tom II). Ponadto w tabeli tej przewidziano przeznaczenie dopuszczalne oznaczone symbolem U1 - tereny zabudowy usług komercyjnych. Z powyższego Sąd Wojewódzki wywiódł, że sformułowanie przepisów dla tej jednostki urbanistycznej, tj. dla 3.1.7/38.M1, jest dość elastyczne i umożliwia wprowadzanie rozwiązań planistycznych stosownych do zmieniających się warunków zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że pozwalają one na całkowitą swobodę w tej materii. Ich analiza prowadzi do wniosku, że Studium nie przewiduje w obszarze zaskarżonej uchwały lokalizowania zieleni urządzonej. Uzasadniając to twierdzenie wpierw należy dokonać pewnego zastrzeżenia. Otóż nie powinno budzić wątpliwości to, że określone w Studium przeznaczenie dla tego terenu oznaczone symbolem M1 (przeznaczenie dominujące), M2 (przeznaczenie równorzędne), czy U1 (przeznaczenie dopuszczalne), nie może stanowić o możliwości ustanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze terenów zieleni urządzonej. W Studium jednoznacznie wyrażono dla nich kierunek zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie klasyfikując je jako tereny zabudowy. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że uwagi wymaga kwestia wprowadzenia w Studium na tym terenie przeznaczenia równorzędnego o symbolu Z5. Z opisu przeznaczeń (tabela do § 11 ust. 2 pkt 2 Tom II) wynika, że są to nieruchomości i obiekty niekubaturowe, związane ze sportem amatorskim i kulturą fizyczną, a także istniejące zespoły ogrodów działkowych. Wykluczyć już na wstępie należy zespoły ogrodów działkowych, choćby z faktu, że te muszą istnieć na danym terenie, a takowe nie występują na działkach Spółki. Natomiast druga grupa nieruchomości ma być związana ze sportem amatorskim i kulturą fizyczną. Rada Miasta opatrzyła to przeznaczenie uwagą oznaczoną nr 5 stwierdzając, że dopuszcza się zabudowę związaną z przeznaczeniem dominującym, taką jak: szatnie, obiekty sanitarne, obiekty technologiczne do 50 m2. Wywieść stąd należy, że tak określony kierunek zagospodarowania terenu w Studium nie jest zgodny z jego przeznaczeniem w Planie miejscowy. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że pojęcie zieleni urządzonej nie posiada definicji legalnej na gruncie u.p.z.p. Natomiast termin "tereny zieleni" wyjaśniono w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.). Zgodnie z nim tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Zatem przeznaczenie terenu na zieleń urządzoną oznacza pełnienie przez wydzielony teren funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody. Generalnie co do zasady zieleń urządzona to przede wszystkim parki, skwery i zieleńce. Tymczasem Studium jako przeznaczenie równorzędne przewiduje takie zagospodarowanie, które służyłoby sportowi amatorskiemu i kulturze fizycznej, a nie zagospodarowaniu charakterystycznemu dla zieleni urządzeń. W Studium przewiduje się kierunki zagospodarowania przestrzennego oznaczonego jako Z2 – tereny parków. Organ uchwałodawczy precyzując jego przeznaczenia wskazał, że są to nieruchomości: parków, skwerów, ogrodów botanicznych, na których dopuszcza się zabudowę związaną z przeznaczeniem dominującym, taką jak: obiekty sanitarne (tabela do § 11 ust. 2 pkt 2 Tom II). Ten kierunek potencjalnie mogłoby się wpisywać w przeznaczenie terenu zaskarżonej uchwały, tj. zieleń urządzoną. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a." – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Racibórz. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały nr LXVIII/964/2024 Rady Miasta Racibórz z dnia 24 stycznia 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w jednostce strukturalnej Śródmieście w Raciborzu, a w konsekwencji powyższego zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego będących podstawą wydanego orzeczenia, a to art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłową ocenę skutkującą błędnym uznaniem, że w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do zaistnienia niezgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Racibórz. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i uwzględnienie skargi kasacyjnej, zasądzenie na rzecz Gminy Racibórz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy sądowi, który wydał orzeczenie. Niezależnie od powyższego, strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi, aby Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotową skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną X Sp. z o.o. w [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwego stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki niezgodności zaskarżonej Uchwały ze Studium. Odnosząc się do tych zarzutów należy przede wszystkim przypomnieć, że ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20, LEX nr 3515368). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Oznacza to, że ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21, LEX nr 3480704). Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest: "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. II OSK 2728/21, LEX nr 3514961). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że organ uchwałodawczy, przyjmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wykroczył poza ramy określone w Studium. W Rozdziale 4 dotyczącym Kierunków zmian w przeznaczeniu terenów w § 11 - przeznaczenia terenów, ust. 1 - przeznaczenia, w pkt 7 Studium wskazano, że: "w przyszłych planach miejscowych dopuszcza się wprowadzenie w granicach wyznaczonych w studium terenów, dodatkowego zagospodarowania przynależnego tym terenom z zastrzeżeniem, że nie naruszy ono ich ładu przestrzennego. Przynależnym zagospodarowaniem terenów mogą być: istniejące lub planowane: drogi publiczne należące do drogowego układu obsługowego kategorii zbiorczej, lokalnej i dojazdowej, drogi wewnętrzne, powierzchnie jezdne, postojowe, ścieżki piesze i rowerowe oraz inne tereny o utwardzonych nawierzchniach, zlokalizowane na terenie oraz rozwiązania nadziemne i podziemne, parkingi i garaże w tym naziemne, podziemne i nadziemne realizujące zapotrzebowanie na miejsca postojowe w granicach terenu, powierzchnie zieleni w tym zieleń wysoka, średnia i niska, ogrody przydomowe, zagospodarowanie rekreacyjne i sportowe, cieki i oczka wodne, miejsca na odpady komunalne, ogrodzenia, mała architektura, akcenty architektoniczne, zadaszenia, pergole, tarasy, budowle terenowe takie, jak: podjazdy, schody, rampy, mury oporowe, place zabaw, urządzenia ogrodowe, elementy reklamowe wolnostojące i związane z obiektami budowlanymi, obiekty liniowe infrastruktury technicznej w tym sieci, przyłącza i urządzenia związane z uzbrojeniem terenu wraz z zagwarantowaniem do nich dostępności komunikacyjnej, z zastrzeżeniem, że w przyszłych planach miejscowych wymienione przeznaczenia, funkcje oraz sposoby zagospodarowania i urządzenia terenu wymagają jednoznacznego uściślenia. Z kolei w ust. 2 §11 opisano przeznaczenia terenów Studium, rozwijając symbole użyte w tabeli Nr KT/2.8 Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów, obszary zurbanizowane strefa osadniczo-administracyjna - Śródmieście Centrum, w której odnaleźć można oznaczenie terenu objętego sporządzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr LXVIII/964/2024 Rady Miasta Racibórz z dnia 24 stycznia 2024 r. Teren objęty granicami zaskarżonego planu miejscowego, oznaczono symbolem 3.1.7/38.M1, ustalono przeznaczenie dominujące: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i niskiej intensywności (Ml). Jako przeznaczenie równorzędne wskazano: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (M2) oraz tereny rekreacji i wypoczynku (Z5). Jako przeznaczenie dopuszczone w studium wskazano teren zabudowy usług komercyjnych (Ul). Pod pojęciem przeznaczenia dominującego - należy rozumieć, że określone z nazwy przeznaczenie terenu odnosi się do przeważającej powierzchni nieruchomości lub przeważającej powierzchni całkowitej budynków, położonych w granicach każdego z wyznaczonych graficznie na rysunku studium terenów. Pod pojęciem przeznaczeń równorzędnych - należy rozumieć, że dla konkretnych terenów, dla których nie jest możliwe lub wskazane określenie jednoznacznego przeznaczenia dominującego dopuszcza się określenie z nazwy jednego lub kilku przeznaczeń, z których każde w przyszłych planach miejscowych może stać się przeznaczeniem dominującym lub pozostać przeznaczeniem dopuszczonym. Pod pojęciem przeznaczenia dopuszczonego - należy rozumieć zarówno: istniejące przeznaczenie i zagospodarowanie, w tym: wymieniane z nazwy przeznaczenia wewnątrz terenu, tereny zieleni i rodzinnych ogrodów działkowych, wskazane do zachowania lub dopuszczone do zmiany, (w tym rozbudowy, przebudowy) z wyłączeniem przeznaczeń niedopuszczonych, z zastrzeżeniem iż przeznaczenia te zostaną uściślone na etapie przyszłych planów miejscowych, nowe wymieniane z nazwy przeznaczenia dopuszczone dla części nieruchomości położonych w granicach terenu studium, nie kolidujące, uzupełniające i wzbogacające przeznaczenie dominujące z zastrzeżeniem, że nie mogą stać się przeznaczeniem dominującym w granicach danego terenu. Z powyższego wywieść należy, że sformułowanie regulacji dla jednostki urbanistycznej 3.1.7/38.M1, jest dość elastyczne i umożliwia wprowadzanie rozwiązań planistycznych stosownych do zmieniających się warunków zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak nie oznacza to, że pozwalają one na całkowitą swobodę w tej materii. Należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Studium nie przewiduje lokalizowania zieleni urządzonej. Przy czym nie można uznać, że określone w Studium przeznaczenie dla tego terenu oznaczone symbolem M1 (przeznaczenie dominujące), M2 (przeznaczenie równorzędne), czy U1 (przeznaczenie dopuszczalne), nie może stanowić o możliwości ustanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze terenów zieleni urządzonej. W Studium jednoznacznie wyrażono dla nich kierunek zagospodarowania przestrzennego, jako tereny zabudowy. Na terenie przeznaczenia równorzędnego o symbolu Z5. "tereny rekreacji i wypoczynku" korelują z "terenami zieleni urządzonej". Z opisu przeznaczeń wynika, że są to nieruchomości i obiekty niekubaturowe, związane ze sportem amatorskim i kulturą fizyczną, a także istniejące zespoły ogrodów działkowych. Natomiast druga grupa nieruchomości ma być związana ze sportem amatorskim i kulturą fizyczną. Rada Miasta opatrzyła to przeznaczenie uwagą oznaczoną nr 5 stwierdzając, że dopuszcza się zabudowę związaną z przeznaczeniem dominującym, taką jak: szatnie, obiekty sanitarne, obiekty technologiczne do 50 m2. Oznacza to, że tak określony kierunek zagospodarowania terenu w Studium nie jest zgodny z jego przeznaczeniem w Planie miejscowym. Generalnie, co do zasady zieleń urządzona to przede wszystkim parki, skwery i zieleńce. Zaakcentować trzeba, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z elementów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1278/20, LEX nr 3537454). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.). Sprawując władztwo planistyczne gmina musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia: "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z dnia 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Oceniając kwestionowane ustalenia planu miejscowego w tym kontekście, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała poza tym, że jest sprzeczna ze Studium, to w istocie nie realizuje określonych nim kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez wprowadzenie na spornym terenie zakazu zabudowy, przez co narusza prawo własności Spółki. Z tych wszystkich przyczyn nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.