II OSK 1009/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1525/22 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 czerwca 2022 r. nr DOZ-APN.650.125.2021.MW w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., VII SA/Wa 1525/22, oddalił skargę T. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej MKiDN) z dnia 7 czerwca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżonym postanowieniem MKiDN na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz.U.2022.840; dalej u.o.z.), po rozpatrzeniu wniosku T. G. z dnia 11 października 2021 r. (uzupełnionego pismem z 16 października 2021 r.) o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: MKDNiS) z 17 września 2021 r., utrzymującego w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej DWKZ) z 6 kwietnia 2021 r., odmawiające uzgodnienia projektu budynku jednorodzinnego na działce oznaczonej geodezyjnie jako nr [...], obręb Z., przy ul. [...] we Wrocławiu - odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia MKDNiS. T. G. złożył skargę do WSA na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd podał, że głównym zarzutem podniesionym przez skarżącego jest to, że organy nie wykazały, że działka nr [...] położona przy ul. [...], w ramach historycznego układu urbanistycznego osiedla [...], została ujęta w gminnej ewidencji zabytków, a także, iż brak jest udokumentowania tego faktu w aktach administracyjnych. Nadto WSA wskazał, że skarżący kwestionuje także legalność czynności organu ochrony zabytków, na skutek których karta adresowa układu urbanistycznego "[...]" została włączona do gminnej ewidencji zabytków. Kwestia ta, zdaniem Sądu, pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania. WSA podniósł, że wbrew twierdzeniu skarżącego, zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] przy ul. [...] wymagał uzgodnienia przez organ ochrony zabytków. Wynik postępowania uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a więc w postępowaniu głównym. W ocenie Sądu, organy zasadnie twierdzą, że działka nr [...] położona przy ul. [...] we Wrocławiu została włączona do gminnej ewidencji zabytków Wrocławia 24 listopada 2014 r. i tym samym była w niej ujęta w dacie wydania przez DWKZ postanowienia nr 245/2021, tj. 6 kwietnia 2021 r. WSA podał, że w analizowanej sprawie ujęcie w gminnej ewidencji Wrocławia zabytkowego osiedla [...] we Wrocławiu ma związek ze zmianą przepisów u.o.z., która nastąpiła na postawie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.75. 474), której przepisy weszły w życie w dniu 5 czerwca 2010 r. Na podstawie art. 1 pkt 5 lit. a) i b) ww. ustawy została zmieniona została treść art. 22 u.o.z. Ustęp 4 tego przepisu otrzymał brzmienie: "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy". Do art. 22 został dodany ust. 5, zgodnie z którym w gminnej ewidencji zabytków obligatoryjnie powinny być ujęte zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ponadto zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej z dnia 18 marca 2010 r., wojewódzcy konserwatorzy zabytków mieli obowiązek w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy przekazać wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b) ww. ustawy z dnia 18 marca 2010 r. oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 18 marca 2010 r., w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) miał obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków. W ocenie Sądu zasadnie twierdzą organy, że to właśnie na tej podstawie prawnej DWKZ zawiadomił Prezydenta Miasta Wrocławia o wprowadzeniu zmian w wojewódzkiej ewidencji zabytków, poprzez ujęcie w niej historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] we Wrocławiu. Działka nr [...] przy ul. [...] we Wrocławiu wchodząca w skład historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] została ujęta w gminnej ewidencji zabytków Wrocławia 24 listopada 2014 r., a więc w dacie poprzedzającej wejście w życie § 18b rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2021.56). Takie zestawienie dat nie pozwala na wsteczne zastosowanie § 18b ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. Zawiadomienia o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym, historycznym zespołem budowlanym, terenem, na którym znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, lub nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej takiego zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej takiego zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty dokonuje się w drodze obwieszczenia umieszczonego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł T. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, to jest: 1) art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), w powiązaniu z naruszeniem art. 19 k.p.a., poprzez wadliwe wskazanie w uzasadnieniu wyroku, iż jakoby w zakresie tej skargi "skarżący kwestionuje także legalność czynności organu ochrony zabytków, na skutek których karta adresowa układu urbanistycznego "[...]" została włączona do gminnej ewidencji zabytków"; 2) art. 6 k.p.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w tej sprawie (i w dodatku wadliwe odczytanie) wewnętrznego Zarządzenia PW nr 12549/14, jako przepisu prawa jakoby zmieniającego regulację ustanowioną przez prawodawcę w art. 22 ust. 4 u.o.z. oraz w § 18 rozporządzenia; 3) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż projekt karty adresowej sporządzonej i podpisanej wyłącznie przez A. C. w 2017 r. oraz notatka sporządzona i umieszczona w BIP w dniu 10 stycznia 2020 r. przez A. C. są dokumentami urzędowymi - dowodami na dokonanie przez PW czynności urzędowych sprawdzenia i włączenia do GEZ sprawdzonej karty adresowej "[...]"; 4) art. 143 § 1 p.p.s.a poprzez wadliwie przedstawiony stan faktyczny sprawy w uzasadnieniu wyroku, to jest błędne wskazanie, iż jakoby Zarządzenie PW nr 12549/14 z dnia 24 listopada 2014 r. posiadało załącznik w postaci listy kart adresowych ujętych tym zarządzeniem w GEZ; 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu przyczyn, dla których niektórym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 6) art. 80 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; II. przepisów prawa materialnego, to jest: art. 7 w zw. z art. 21 ust 1 i ust. 2 Konstytucji w powiązaniu z naruszeniem art 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; art. 22 ust. 4 oraz ust. 5 pkt 2 u.o.z., w powiązaniu z naruszeniem § 18 rozporządzenia MKiDN z dnia 26 maja 2011 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów; art. 22 ust. 2 u.o.z., w powiązaniu z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków, w powiązaniu z naruszeniem § 14 ust. 1 rozporządzenia MKiDN z dnia 26 maja 2011 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów; art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik MKiDN wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie domaga się stwierdzenia nieważności postanowienia MKDNiS z dnia 17 września 2021 r., utrzymującego w mocy postanowienie DWKZ z dnia 6 kwietnia 2021 r., odmawiające uzgodnienia projektu budynku jednorodzinnego na działce oznaczonej geodezyjnie jako nr [...], obręb Z., przy ul. [...] we Wrocławiu. Przedstawiona argumentacja w istocie odnosi się do mających mieć miejsce – w opinii skarżącego kasacyjnie – nieprawidłowości związanych z ujęciem przedmiotowej działki w gminnej ewidencji zabytków i nie odnosi się bezpośrednio do zagadnień mogących świadczyć o nieważności postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu budynku jednorodzinnego. Przedmiot niniejszej sprawy i treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie dają podstaw do przyjęcia, że postanowienie MKDNiS z 17 września 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie DWKZ z 6 kwietnia 2021 r., dotknięte jest wadą nieważności. Jeżeli zatem chodzi o zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 19 k.p.a., to jest on bezzasadny. Stosownie bowiem do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl zaś art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli zgodności z prawem postanowienia MKiDN, a zatem zrealizował swoją kompetencję wynikającą z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest natomiast naruszeniem tego unormowania przeprowadzenie kontroli niezgodnej z oczekiwaniami strony. Abstrahując od realiów niniejszej sprawy, nawet gdyby przeprowadzona przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzona byłaby wadliwie, nie stanowiłoby to naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Naruszeniem tego przepisu byłoby np. wyjście przez sąd administracyjne poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej), bądź rozpoznanie skargi na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją. Taka, ani podobna do niej sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Jeżeli natomiast chodzi o art. 19 k.p.a., to skarga kasacyjna nie sprecyzowała należycie, na czym polegać miałoby naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji. Kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie postanowienie zostało wydane przez MKiDN w ramach jego kompetencji, ponieważ dotyczyło problematyki ewentualnej nieważności postanowienia MKDNiS z 17 września 2021 r., utrzymującego w mocy postanowienie DWKZ z 6 kwietnia 2021 r., odmawiające uzgodnienia projektu budynku jednorodzinnego, w ramach przysługujących organom ochrony zabytków kompetencji. Ponownie abstrahując od realiów niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że nawet gdyby – jak uważa skarżący kasacyjnie – stanowisko organów zajęte w powyższych postanowieniach było wadliwe, nie oznaczałoby to naruszenia art. 19 k.p.a., bo wadliwe merytorycznie rozstrzygnięcie nie oznacza naruszenia właściwości rzeczowej i miejscowej. W skardze kasacyjnej zaś nie wykazano, by zaskarżone postanowienie zapadłe w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym, zostało podjęte przez organ niewłaściwy rzeczowo lub miejscowo. Nie są też trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Sądy administracyjne orzekają bowiem na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji nie stosował zatem powyższych przepisów k.p.a., a więc nie mógł ich naruszyć. W skardze kasacyjnej nie wykazano także, w jaki sposób WSA miałby naruszyć art. 6 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w powiązaniu z art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zarzucenie bowiem, iż do naruszenia tych unormowań miało – zdaniem skarżącego kasacyjnie – dojść "poprzez błędne zastosowanie w tej sprawie (i w dodatku wadliwe odczytanie) wewnętrznego Zarządzenia PW nr 12549/14, jako przepisu prawa jakoby zmieniającego regulację ustanowioną przez prawodawcę w art. 22 ust. 4 u.o.z. oraz w § 18 rozporządzenia" w żaden sposób nie świadczy, by WSA naruszył przepis mówiący o tym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz by doszło do naruszenia jakiejkolwiek wiążącej w tej sprawie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, tym bardziej, że w zarzucie tym takiego wiążącego orzeczenia nie wskazano. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 143 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Uzasadnienie wyroku podpisują sędziowie, którzy brali udział w jego wydaniu. Jeżeli którykolwiek z sędziów nie może podpisać uzasadnienia, przewodniczący lub inny sędzia składu orzekającego zaznacza na wyroku przyczynę braku podpisu". Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Kolejny raz abstrahując od realiów niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że nawet gdyby w sprawie doszło do wadliwego przedstawienia stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu wyroku, to nie byłoby to naruszenie art. 143 § 1 p.p.s.a. Nie są ponadto uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzucając naruszenie art. 22 ust. 4 oraz ust. 5 pkt 2 u.o.z., w powiązaniu z naruszeniem § 18 rozporządzenia MKiDN z dnia 26 maja 2011 r.; art. 22 ust. 2 u.o.z., w powiązaniu z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków, w powiązaniu z naruszeniem § 14 ust. 1 rozporządzenia MKiDN z dnia 26 maja 2011 r. oraz art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, skarżący kasacyjnie ani nie wykazał, na czym polegać miała – jego zdaniem – błędna wykładnia tych przepisów, ani jaka ich wykładnia byłaby – w jego opinii – prawidłowa. Niewłaściwego zaś zastosowania tych przepisów skarżący kasacyjnie w istocie upatrywał w podjęciu rozstrzygnięcia niezgodnego z jego oczekiwaniami. Tak więc w skardze kasacyjnej nie wykazano zasadności powyższych zarzutów. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowiących, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1) oraz że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej", skarżący kasacyjnie nie wykazał, w jaki sposób miało dojść do naruszenia tych unormowań oraz by były to przepisy mające zastosowanie w postępowaniu dotyczącym nieważności postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu budynku jednorodzinnego. W konsekwencji powyższego niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w powiązaniu z naruszeniem art 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Nie jest bowiem naruszeniem tych unormowań podjęcie rozstrzygnięcia niezgodnego z oczekiwaniem strony. Zauważyć przy tym w szczególności wypada, że odmowa uzgodnienia projektu budynku jednorodzinnego nie narusza prawa dziedziczenia i nie jest wywłaszczeniem. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.