II OSK 2626/24

Dnia 15 października 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 257/24 w sprawie ze skargi M. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 20 listopada 2023 r. znak: DOA-WPPOH.612.60.2023.KP w przedmiocie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od M. C. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 257/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę M. C., uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GDOŚ", z dnia 20 listopada 2023 r., znak: DOA-WPPOH.612.60.2023.KP, oraz utrzymanie nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "RDOŚ", w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2022 r., znak: WSTE.612.32.70.2022.JS, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Sąd I instancji nie podzielił oceny organów uzgodnieniowych, że planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 listopada 2008 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z [...] r. Nr [...] poz. [...]), stanowiący, iż na ww. obszarze zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m m.in. od linii brzegów jezior; i że nie istnieje możliwość zastosowania odstępstw od ww. zakazu określonego w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody. Taka ocena Sądu I instancji wynika z tego, że, uwzględniając uwarunkowania przestrzenne wynikające ze Studium z 2023 r. oraz obowiązującego dla terenu sąsiedniego planu miejscowego z 2008 r., nie można twierdzić, że planowany do zabudowy teren działki nr [...], nie jest położony w całości w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, a planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody. Zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody "zakaz lokalizowania obiektów budowlanych nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych." W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, na podstawie dokonanej analizy urbanistycznej organ pełniący funkcję administracji architektoniczno-urbanistycznej, ustalił, że w oparciu o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną istniejącą na działkach nr [...], [...], [...], [...] dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Jednocześnie w kontekście reżimu prawnego wynikającego z ww. rozporządzenia Wojewody, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy – 47 m od linii akwenu jeziora [...], jako kontynuacja linii zabudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na przyległej działce nr [...]. Zdaniem Sądu, argumentacja organów ochrony środowiska, że powyższa zabudowa nie może być uznana za obszary zwartej zabudowy oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody, jest sprzeczna z ustalonym w sprawie stanem urbanistycznym na analizowanym terenie, który wprost dowodzi istnienia zabudowy sąsiadujących nieruchomości. W tej sytuacji abstrahowanie od obiektywnie ustalonego stanu zagospodarowania urbanistycznego przedmiotowego obszaru, z powołaniem się na subiektywne oceny i rozumienie pojęcia "zwartej zabudowy", czy "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej" – razi jednostronnością i subiektywizmem rozstrzygnięcia. Kierując się powyższymi względami, Sąd stwierdził mające wpływ na wynik sprawy naruszenie § 4 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody oraz przepisów planistycznych mających zastosowanie w sprawie, tj. uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], gm. [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. Nr [...] poz. [...]) i uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2023 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Co do zarzutów skargi odnoszących się do przewlekłości organów w prowadzeniu postępowania w sprawie, Sąd wskazał, że powinny być przedmiotem ewentualnie odrębnej skargi dotyczącej tego rodzaju uchybień organów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 1) § 4 ust. 1 pkt 8 w związku z § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody oraz w związku z mapą stanowiącą załącznik do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działka nr [...] znajduje się w całości na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, a planowana inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy, podczas gdy planowany do zabudowy teren działki nr [...], nie jest położony w całości w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, a planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia przez WSA w Warszawie wskazań co do dalszego postępowania, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać rzeczowe i zrozumiałe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wskazania do dalszego postępowania, gdyż jedynie takie umożliwiają działania organu i ewentualną kontrolę instancyjną; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", przez: - błędne przyjęcie, iż działka nr [...] objęta jest ww. planem miejscowym z 2008 r.; - pominięcie w ustaleniach, że jedynie działka nr [...], która jest dostępna z tej samej drogi publicznej, stanowi działkę przyległą w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody; - błędne wskazanie, że działki o nr [...], [...], [...], [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej co działka o nr [...], w sytuacji gdy ww. działki znajdują się w odległościach kolejno: ok. 80 m, ok. 100 m, ok. 40 m, ok. 10 m od działki nr [...] i żadna z nich nie jest działką przyległą do działki nr [...]; - bezzasadne powołanie się przez WSA w Warszawie na dostępność tej samej drogi publicznej dla działki nr [...] oraz działek nr [...], [...], [...], [...], w sytuacji gdy dostępność tej samej drogi publicznej dla ww. działek jest bez znaczenia w realiach niniejszej sprawy i nie stanowi przesłanki określonej w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody; - błędne przyjęcie, że działka nr [...] znajduje się w całości na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, a planowana inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy; 4) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez – co wynika z powyższych zarzutów – próbę ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez WSA w Warszawie, podczas gdy sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy i nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu i uwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowa ocena faktyczna i prawna w sprawie doprowadzić powinna do wniosku, że skargi nie należy uwzględniać. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, GDOŚ, formułując zarzuty skargi kasacyjnej, ma rację tylko w tej części zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących, że planowany do zabudowy teren działki nr [...], nie jest położony w całości w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi. Jednocześnie należy wskazać, że ocena w tym zakresie ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ, z uwagi na wynikający z ww. rozporządzenia Wojewody zakaz zabudowy i obowiązujące odstępstwa od tego zakazu, ma rację GDOŚ, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza ten zakaz. Po pierwsze, w niniejszej sprawie należy uwzględnić, że treść Studium z 2023 r. (uchwalonego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia GDOŚ, tj. w trakcie trwające postępowania zażaleniowego) wskazuje granice obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, o których mowa w ww. rozporządzeniu wojewody i uchwałach sejmików województwa w zakresie odstępstw od zakazów lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Obszary zwartej zabudowy zostały wprowadzone na załączniku graficznym studium nr 2A – kierunki rozwoju. Po drugie, na załączniku graficznym studium nr 2A "niebieską linią przerywaną" określono granice obszarów zwartej zabudowy. Z treści Studium z 2023 r. wynika, że wykreślona przez organ planistyczny "nieprzekraczalna linia zabudowy" na działce nr [...] wychodzi poza granice obszaru zwartej zabudowy miast i wsi jakie wyznacza Studium z 2023 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odstępstwo od zakazu zabudowy, jako wyjątek należy interpretować zawężająco. A zatem jeżeli w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody mowa jest o warunku wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, to jednak nieprzekraczalna linia zabudowy powinna odpowiadać innym warunkom z tego przepisu, tj. powinna zawierać się w granicach obszarów zwartej zabudowy miast i wsi określonych w ww. Studium z 2023 r. Należy bowiem dostrzec, że odstępstwo z § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody nie dotyczy granic nieruchomości jako takich, lecz "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi", a więc tylko tej części gruntów, w tym działki nr [...], która zawiera się w granicach obszarów zwartej zabudowy miast i wsi wyznaczonych w studium. Dlatego GDOŚ w zaskarżonym postanowieniu niewadliwie ocenił, że, uwzględniając mapę stanowiącą załącznik do ww. Studium z 2023 r., należy uznać, iż planowany do zabudowy teren działki nr [...] nie jest w całości w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi. Jednak korygując dalszą ocenę GDOŚ należy wskazać, że planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody, o ile wychodzi poza granice obszaru zwartej zabudowy miast i wsi. W innym wypadku nie istnieją przeszkody aby uznać, że zabudowa działki nr [...] w granicach obszaru zwartej zabudowy wsi i miast będzie polegała na uzupełnieniu istniejącej już zabudowy w granicach tego terenu. Z powyższego wywodu wynika, że dla wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki nr [...] nie mogła mieć znaczenia zabudowa działki nr [...], ponieważ ta działka nie przylega do działki nr [...] w wyznaczonych granicach "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi". Dlatego organ planistyczny przedstawiając organom ochrony środowiska kolejny projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien ewentualnie rozważyć, czy to zabudowa na działce nr [...], a przylegająca do obszaru zwartej zabudowy miast i wsi na działce nr [...], ma znaczenie dla wyznaczenia na działce nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy. Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia dostępności innych nieruchomości z tej samej drogi publicznej. Paragraf 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody nie odnosi się do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, lecz mowa w nim o działkach przyległych, co się tyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Z punktu widzenia wyłączenia zakazu zabudowy z § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody ma przesądzające znaczenie przebieg granicy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi. Wynika z powyższego wywodu, że inwestor powinien uzyskać prawo do zabudowy działki nr [...], lecz w innym zakresie niż to wskazano w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, tj. z uwzględnieniem prawnych rygorów dotyczących ochrony środowiska, jakie wynikają z § 4 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody oraz w związku z mapą stanowiącą załącznik do ww. Studium z 2023 r. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia § 4 ust. 1 pkt 8 w związku z § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody oraz w związku z mapą stanowiącą załącznik do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]; oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w części w której zarzucają błędne przyjęcie, że działka nr [...] znajduje się w całości na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi – zawierają usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej trafnie także podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy wobec zaistnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej". Natomiast nie stanowiło wady postępowania wskazanie Sądu I instancji, że na analizowanym terenie obowiązują ustalenia planu miejscowego z 2008 r. Taka ogólna ocena Sądu I instancji w kontekście kontynuacji funkcji zabudowy jest niewadliwa, choć nieprecyzyjna, bo plan miejscowy dotyczy działek nr [...], [...], które uwzględniono do analizy w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym Sąd I instancji nie przesądził aby w ww. planie miejscowym inaczej kształtowała się granica "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi" niż to wynika ze Studium z 2008 r., tym bardziej, że ww. plan miejscowy nie dotyczy działki nr [...] i działek sąsiednich leżących na wschód i południe od granic działki nr [...]. GDOŚ powinien mieć na względzie zakres swoich kompetencji, które na etapie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy nie polegają na rozstrzyganiu o wszystkich kwestiach planistycznych wynikających z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., lecz – z perspektywy kompetencji organu uzgodnieniowego, a więc w okolicznościach niniejszej sprawy z perspektywy norm dotyczących ochrony środowiska. Dlatego ten organ nie powinien zajmować się kwestią dobrego sąsiedztwa i dostępności sąsiednich działek z tej samej drogi publicznej, lecz kwestiami wynikającymi z norm ochrony środowiska, a więc np. rygorami wynikających z ww. rozporządzenia Wojewody, gdzie mowa jest wyłącznie o granicach obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, ale w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów jeziora zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w pozostałym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto nie można doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ właśnie w odniesieniu do akt sprawy Sąd I instancji uwzględniając stan prawny, w tym plan miejscowy i Studium oraz przepisy ww. rozporządzenia dokonał merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia GDOŚ, która to ocena przecież może kształtować się odmiennie niż ocena organu administracji publicznej, w tym co do oceny stanu faktycznego sprawy. Końcowo w sprawie uwzględnieniu podlega zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., ponieważ z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że Sąd I instancji powinien oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę "zwykłą". Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej", skoro GDOŚ niewadliwie ocenił, że teren działki nr [...] nie znajduje się w całości na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Wojewody. To ma zaś decydujące znaczenie dla wyznaczenia nieprzekraczanej linii zabudowy, która nie powinna być wykreślona poza granicami obszaru zwartej zabudowy miast i wsi. Zatem istniały podstawy do wydania przez GDOŚ postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.