II OSK 1007/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2024 r., sygn. akt lV SA/Wa 1659/24 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 21 maja 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.6111.2024/ACh w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 listopada 2024 r., sygn. akt lV SA/Wa 1659/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi R. N. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) z 21 maja 2024 r. nr DL.WIIPO.4100.6111.2024/ACh w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemka wnioskiem z 6 października 2023 r. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, deklarując jako cel pobytu kontynuację stacjonarnych studiów wyższych. Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, organ pierwszej instancji) decyzją z 13 lutego 2024 r. nr WSC-II-S.6151.85603.2023 odmówił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP). Wojewoda wyjaśnił, że załączone do akt sprawy zaświadczenie z 18 października 2023 r. o wysokości salda na rachunku bankowym cudzoziemki opatrzonego pieczęcią [...] S.A. - jest nieautentyczne i nie zostało wydane przez ten bank. Tym samym, w sprawie zaistniała obligatoryjna przesłanka z art. 100 ust. 1 pkt 4 i 5 lit. b ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.). Szef Urzędu wskazał, że stwierdzenie wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 100 ust. 1 pkt 5 lit. b u.o.c. obliguje do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Dalej, że w jego ocenie, nie doszło do ziszczenia się przesłanki wskazanej w pkt 4 art. 100 ust. 1 u.o.c., jak błędnie przyjął Wojewoda. WSA w Warszawie we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga podlega oddaleniu, gdyż okazała się nieuzasadniona. W szczególności podano, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że 156 zaświadczeń - w tym zaświadczenie wystawione na dane cudzoziemki do nr rachunku [...] – jest nieautentycznych i nie zostały one wydane przez [...] S.A. Tym samym przedmiotowe zaświadczenie nie mogło w sposób przewidziany prawem potwierdzać posiadania przez skarżącą "wystarczających środków finansowych". W ocenie sądu pierwszej instancji w tej sytuacji organ był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydania decyzji odmawiającej zgody na pobyt czasowy na terytorium RP. Wyjaśniono, że z treści znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa, udzielonego 6 października 2023 r. przez skarżącą T. C. wynika, że obejmowało ono reprezentowanie cudzoziemki "we wszelkich postępowaniach administracyjnych w celu uzyskania decyzji o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP, a mianowicie składania dokumentów, nanoszenia stosownych poprawek, składania wyjaśnień, odbioru decyzji, odwołania od decyzji oraz innych czynności niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy". W pełnomocnictwie tym znajduje się również oświadczenie cudzoziemki, "iż pełnomocnik nie jest odpowiedzialny za dokumenty przedstawione w tej sprawie przez mnie/mojego pracodawcę/innego pełnomocnika/moją uczelnię i nie niesie odpowiedzialności za ich zgodność z rzeczywistością". Zdaniem sądu pierwszej instancji w świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że pełnomocnictwo to obejmowało także uzupełnienie za skarżącą wniosku, w tym złożenie do akt sprawy dokumentów potwierdzających posiadanie przez cudzoziemkę wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów utrzymania w Polsce, kosztów podróży do państwa pochodzenia lub zamieszkania oraz kosztów zamieszkania – np. aktualnego zaświadczenia o wysokości środków na posiadanym przez cudzoziemca rachunku bankowym. Tym samym, skoro skarżąca skutecznie powierzyła prowadzenie postępowania pełnomocnikowi, to musiała się liczyć z tym, że konsekwencje czynności, które były objęte zakresem skutecznie udzielonego pełnomocnictwa, będą obciążać skarżącą jako mocodawcę. Podsumowując stwierdzono, że niezasadne okazały się zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) przez niewyjaśnienie okoliczności związanych z przerobieniem/podrobieniem dokumentu bankowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 100 ust. 1 pkt 5 lit. b u.o.c. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez sąd, że cudzoziemiec podlega w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy sankcji administracyjnej przewidzianej w art. 100 ust. 1 pkt 5 lit. b u.o.c. bez względu na okoliczność, czy miał świadomość posłużenia się dokumentem podrobionym lub przerobionym jako autentycznym, podczas gdy wedle prawidłowej wykładni, uwzględniającej konstytucyjne zasady proporcjonalności, sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawa, zastosowanie sankcji administracyjnej przewidzianej przepisem wymaga, aby cudzoziemiec co najmniej miał świadomość posłużenia się dokumentem podrobionym lub przerobionym jako autentycznym albo świadomość podjęcia takich działań przez pełnomocnika w jego imieniu; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ zaniechał jakiejkolwiek merytorycznej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie okoliczności dotyczącej wiedzy i świadomości cudzoziemca odnośnie posłużenia się przez pełnomocnika dokumentem nieautentycznym, jedocześnie pozbawiając cudzoziemca prawa do obrony (czynnego udziału), uniemożliwiając mu zgłoszenie i przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów świadczących na korzyść cudzoziemca; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przez oddalenie skargi, wskutek przyjęcia jako własnej dowolnej oceny dowodów dokonanej przez organ, niezgodnej z logiką i doświadczeniem, polegającej na ustaleniu, że cudzoziemiec świadomie posłużył się dokumentem podrobionym lub przerobionym w celu użycia go za autentyczny, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że czynność ta została dokonana przez pełnomocnika bez wiedzy i świadomości cudzoziemca, gdyż z dołączonych na dalszym etapie dokumentów wynika, że cudzoziemka dysponowała wystarczającymi środkami finansowymi i miała możliwość przedłożenia potwierdzających ten fakt dokumentów; c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 32 k.p.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze. zm.; dalej: k.c.) poprzez oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie, że zakwestionowana czynność pełnomocnika polegająca na posłużeniu się nieautentycznym dokumentem odnosi bezpośredni skutek względem cudzoziemca, podczas gdy czynność ta, choć formalnie mieściła się w granicach umocowania, to jako czynność sprzeczna z prawem i wolą mocodawcy, dokonana z rażącym pogwałceniem jego interesów oraz zasad współżycia społecznego, winna być uznana za czynność nieważną z mocy prawa, która nie odnosi skutku względem cudzoziemca. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję poprzez uchylenie decyzji w całości; ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 2. skargi kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ Szef Urzędu podejmując zaskarżoną decyzję oparł ją na prawidłowych ustaleniach faktycznych, które swym zakresem obejmowały kwestię wiedzy i świadomości skarżącej odnośnie posłużenia się przez ustanowionego przez nią pełnomocnika dokumentem podrobionym lub przerobionym jako autentycznym. Z regulacji zawartej w art. 32 i art. 33 k.p.a. wynika, że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym ma charakter możliwie dalece odformalizowany. Artykuł 32 k.p.a. ustanawia zasadę, stosownie do której strona postępowania administracyjnego może w nim działać albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Pełnomocnictwo procesowe jest formą zastępstwa prawnego bezpośredniego, oznaczającego, że czynności procesowe pełnomocnika wywołują bezpośredni skutek prawny w sferze prawnej mocodawcy. Założenie to opiera się na teorii reprezentacji, która zakłada, że w razie dokonania czynności prawnej przez przedstawiciela, przedstawiciel składa własne oświadczenie woli – to on dokonuje czynności prawnej, tyle tylko, że czyni to w imieniu i ze skutkiem bezpośrednim dla reprezentowanego. Czynność prawna dokonana przez przedstawiciela (pełnomocnika) w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego (por. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., III OSK 1850/21; wyrok NSA z 19 lutego 2020 r., II OSK 2607/18; wyrok NSA z 2 czerwca 2015 r., II OSK 2677/13). O skutkach prawnych dokonanej czynności decydują wola i stan wiedzy pełnomocnika, co powoduje, że o zachowaniu należytej staranności w postępowaniu decydują okoliczności mieszczące się w sferze działania (zaniechania) pełnomocnika, a nie jego mocodawcy. Każda czynność pełnomocnika mieszcząca się w zakresie umocowania wywołuje zatem skutek dla reprezentowanego, niezależnie czy zachowanie pełnomocnika jest oczekiwane i pożądane przez samą stronę i jaki w konsekwencji przynosi skutek dla niej. Poza wszystkim organy nie były uprawnione do badania prawidłowości wykonywania przez pełnomocnika obowiązków, ani tego, czy użycie przez niego jako autentycznego podrobionego dokumentu było uzgodnione czy nie ze skarżącą. Zakres i prawidłowość stosunku prawnego pełnomocnictwa wykracza poza kognicję organów. Cywilnoprawne skutki nadużyć pełnomocnika, który dysponuje kompetencją do działania za jedną ze stron umowy, nie powinny stanowić właściwej podstawy do oceny działań pełnomocnika, jeżeli nie dokonuje on czynności prawnej, lecz składa oświadczenia procesowe w postępowaniu administracyjnym, wywołujące skutki przewidziane przez prawo procesowe. O ile ocena zakresu pełnomocnictwa i czasu jego trwania następuje przy uwzględnieniu reguł wykładni oświadczeń woli kształtowanych przepisami k.c., o tyle do pełnomocnictwa procesowego nie mogą mieć zastosowania konstrukcje dotyczące nadużycia umocowania w stosunkach kontraktowych, właściwe dla sfery prawa prywatnego. Z treści pełnomocnictwa z 6 października 2023 r. wynika, że skarżąca umocowała T. C. do reprezentowania cudzoziemki we wszystkich postępowaniach administracyjnych w celu uzyskania decyzji o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP, a mianowicie składania dokumentów, nanoszenia stosownych poprawek, składania wyjaśnień, odbioru decyzji, odwołania od decyzji oraz innych czynności niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. W pełnomocnictwie tym znajduje się również oświadczenie cudzoziemki, "iż pełnomocnik nie jest odpowiedzialny za dokumenty przedstawione w tej sprawie przez mnie /mojego pracodawcę/innego pełnomocnika/ moją uczelnię i nie niesie odpowiedzialności za ich zgodność z rzeczywistością". Organy oraz Sąd wojewódzki słusznie przyjęły, że zakres umocowania mieścił w sobie wykonanie wezwania do uzupełnienia za skarżącą wniosku, co powoduje, że posłużenie się przez pełnomocnika skarżącej podrobionym dokumentem bankowym w celu wykazania spełnienia przez cudzoziemkę przesłanki udzielenia jej wnioskowanego zezwolenia pobytowego, wywarło skutki prawne bezpośrednio wobec skarżącej. Przepis art. 100 ust. 1 pkt 5 lit. b u.o.c. ma charakter zobiektywizowany, nie mają znaczenia okoliczności faktyczne, wola czy świadomość cudzoziemca co do wystąpienia tej przesłanki odmowy. Sam fakt użycia podrobionego dokumentu zarówno przez samą stronę czy jej pełnomocnika jako autentycznego skutkuje odmową udzielenia zezwolenia. Kwestia winy pozostaje poza jakimkolwiek procesem badawczym czy sprawdzającym. Kluczowe jest stwierdzenie, że dokument został podrobiony i tym samym jego wartość materialna (informacja w nim inkorporowana) jest zerowa, tj. jakby tego dokumentu nie było w ogóle. Niemniej skutkiem tego stanu rzeczy nie jest obowiązek ponownego wezwania strony do złożenia, jak tutaj zaświadczenia z banku, lecz skutek represyjny w postaci odmowy udzielenia zezwolenia. Tym samym organ nie miał obowiązku badania zarówno wiedzy, jak i świadomości cudzoziemki odnośnie posłużenia się przez pełnomocnika dokumentem nieautentycznym, jeśli stwierdził, co jest niekwestionowane, że w sprawie został przedłożony nieautentyczny dokument. Gdy przepis materialnego prawa administracyjnego wymaga przedłożenia przez stronę określonego dokumentu, którego treść ma dowodzić zaistnienia wskazanego w przepisie stanu rzeczy, posłużenie się przez pełnomocnika strony podrobionym dokumentem, wywołuje skutek na płaszczyźnie obciążenia strony negatywnymi konsekwencjami nieudowodnienia faktów koniecznych do rozpatrzenia sprawy zgodnie ze zgłoszonym żądaniem. Taki właśnie charakter prewencyjno-represyjny należy przypisywać regulacji art. 100 ust. 1 pkt 5 lit. b u.o.c., stanowiącej, że udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy w postępowaniu podrobił lub przerobił dokument w celu użycia go jako autentycznego lub takiego dokumentu używał jako autentycznego. Funkcja powyższego przepisu polega na sankcjonowaniu naruszenia zasady prawdy materialnej, której przestrzeganie ma kluczowe znaczenie dla zachowania integralności i rzetelności systemu kontroli migracji (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 636/08, ONSAiWSA 2010/3/47). System ten powinien niewątpliwie zapewniać posiadanie przez państwo pełnej i prawdziwej wiedzy o osobach przebywających na jego terytorium. Wprowadzanie przez cudzoziemców w błąd organów właściwych do wydawania zezwoleń pobytowych utrudnia, a w przypadkach, gdy nie zostanie wykryte, uniemożliwia państwu dokonanie należytej weryfikacji celów pobytowych cudzoziemców oraz określenie potencjalnych zagrożeń, jakie ich przebywanie na terytorium RP mogłoby powodować dla bezpieczeństwa publicznego. Prawidłowość działania systemu kontroli migracji jest kluczowa, jeżeli uwzględnić jego wpływ na właściwe funkcjonowanie strefy Schengen opartej na mechanizmie wzajemnego zaufania państw członkowskich. Celem przyjętego w art. 100 ust. 1 pkt 5 lit. b u.o.c. rozwiązania, które poza podrobieniem lub przerobieniem dokumentu obejmuje również zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, jest ochrona interesu publicznego przed próbami uzyskania statusu pobytowego w warunkach podjęcia przez cudzoziemca zachowań wprowadzających w błąd organ prowadzący postępowanie co do stanu faktycznego istotnego dla wyniku sprawy. W tym kontekście jako kluczowe jawi się zapewnienie wystarczających środków na pokrycie studiów na terenie RP - art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (Dz.U. L 132 z 21.5.2016), dalej: dyrektywa 2016/801. Na gruncie przepisu art. 20 ust. 1 pkt b dyrektywy 2016/801 nie powinno budzić wątpliwości, że przedstawienie sfałszowanego dokumentu odnosić należy do przedłożenia w toku postępowania dokumentu niewystawionego w rzeczywistości przez podmiot, od którego ma on pochodzić. Tego rodzaju przypadek jest podstawą nie tylko odrzucenia wniosku obywatela państwa trzeciego zainteresowanego podjęciem studiów, ale również cofnięcia już udzielonego studentowi zezwolenia albo odmowy jego odnowienia (art. 21 ust. 1 lit. b dyrektywy 2016/801), jak również odrzucenia wniosku o wydanie zezwolenia udzielanego po zakończeniu studiów w celu poszukiwania zatrudnienia lub założenia działalności gospodarczej (art. 25 ust. 4 lit. b dyrektywy 2016/801). Na zakończenie należy wspomnieć, że NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z 3 grudnia 2025 r. sygn. akt II OSK 241/25, który został wydany w analogicznym stanie faktycznym. Należy zaznaczyć, że także wydano wyrok z tożsamą argumentacją prawną w dniu 10 grudnia 2025 r. sygn. akt II OSK 249/25. Mając na uwadze powyższe, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.