II OSK 1003/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 805/24 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/5367/23 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 805/24, oddalił skargę E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 19 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/5367/23 w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 1 sierpnia 2023 r. ustalającą na rzecz K.M. warunki zabudowy działki nr [...], obręb [...], położonej w G. przy ul. S. [...], oznaczonej literami ABCD na załączniku graficznym do decyzji, dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy oraz budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję organu II instancji, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO), sygn. Gd/5367/23, pomimo że zarówno decyzja SKO jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Gdyni zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") polegającym na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący istotnych dla sprawy okoliczności tj. danych i wyników analizy urbanistycznej, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie planistyczne"), w tym w szczególności: i. wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym oraz dla nowej zabudowy – zgodnie z § 5 rozporządzenia planistycznego, ii. wskaźnika szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym oraz dla nowej zabudowy – zgodnie z § 6 rozporządzenia planistycznego, iii. wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w zakresie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w obszarze analizowanym oraz dla nowej zabudowy – zgodnie z § 7 rozporządzenia planistycznego; co winno skutkować uchyleniem decyzji SKO podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz uchyleniem poprzedzającej jej decyzji organu I instancji na mocy art. 135 p.p.s.a.; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję organu II instancji, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) sygn. Gd/5367/23, pomimo że zarówno decyzja SKO jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Gdyni zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący istotnych dla sprawy okoliczności tj. wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, o których mowa w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p., w szczególności w kontekście lokalizacji komunikacji zjazdu od strony ul. S.; co winno skutkować uchyleniem decyzji SKO podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz uchyleniem poprzedzającej jej decyzji organu I instancji na mocy art. 135 p.p.s.a.; 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 151 p.p.s.a., polegające na błędnym oddaleniu skargi (art. 151 p.p.s.a.), mimo że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca istotnie naruszały przepisy prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1-4 rozporządzenia planistycznego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego i wyznaczenie wysokości planowanej zabudowy w oparciu o wyjątek wynikający z ww. przepisu bez zbadania w pierwszej kolejności możliwości ustalenia wysokości w oparciu o regułę ogólną wynikającą z § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, tj. z pominięciem tak w analizie urbanistycznej, jak i w zaskarżonej decyzji wysokości budynku znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji przy tej samej drodze publicznej, tj. przy ul. S. [...] w G.; 4. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 151 p.p.s.a., polegające na błędnym oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca istotnie naruszały przepisy prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm., dalej: "k.c.") przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca w ramach wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu lokalizacji frontu działki oraz zjazdu od strony ulicy S., podczas gdy określenie skomunikowania i lokalizacji zjazdu jak w zaskarżonej decyzji ogranicza prawo skarżącej do korzystania z własnej nieruchomości sąsiadującej z inwestycją i posadowionego na niej budynku mieszkalnego zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w szczególności w celu niezakłóconego ponad miarę spokojnego zamieszkiwania; co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przed Sądem I instancji jak i w postępowaniu kasacyjnym. Ewentualnie wniesiono o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo ocenił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą oraz przebieg postępowania w obu instancjach. Analiza architektoniczno-urbanistyczna oraz treść decyzji o warunkach zabudowy potwierdzają poprawność stwierdzenia Sądu, że zarówno wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, jak i szerokość elewacji frontowej zostały wyznaczone zgodnie z wytycznymi zawartymi odpowiednio w § 5 i § 6 rozporządzenia planistycznego. Z kolei kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie wysokość elewacji frontowej 8 m została przyjęta na podstawie przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej, przy uznaniu za zasadne nawiązanie do średniej wysokości budynków z płaskim dachem w rejonie terenu inwestycyjnego, co w ocenie osoby sporządzającej analizę, posiadającej specjalistyczną wiedzę w tym zakresie, zapewni zachowanie ładu przestrzennego. Wskazany sposób wyznaczenia wysokości elewacji frontowej znajduje podstawę prawną w § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego dopuszczającego wyznaczenie jej z pominięciem reguł określonych w § 7 ust. 1 i 3 tegoż rozporządzenia, jeżeli – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wyżej wskazanych względów nie sposób zgodzić się z zarzutami naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia planistycznego oraz § 5-7 rozporządzenia planistycznego, jak też art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1-4 rozporządzenia planistycznego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego. Niezasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, o których mowa w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p. i powiązany z nim merytorycznie zarzut błędnej wykładni art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. Jak wynika z treści tych zarzutów i ich uzasadnienia, podnoszona w nich kwestia braku wyczerpującego wyjaśnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich sprowadza się do rozstrzygnięcia dotyczącego obsługi komunikacyjnej terenu będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z którym obsługa ta ma się odbywać jednym zjazdem od ul. S. Wypada wyjaśnić, że teren będący przedmiotem ustalenia warunków zabudowy przylega do dwóch ulic S. i W. Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej trafnie podniósł, że organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i co do zasady nie jest uprawniony do jego modyfikacji. Ponadto trzeba też wskazać, że w decyzji organu I instancji wskazano, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycyjnego ma się odbywać na podstawie wytycznych zarządcy drogi – pisma z 18 kwietnia 2023 r. nr UIU.6730.35.2023.OS(KZ) oraz że wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi. Natomiast wśród wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich decyzja o warunkach zabudowy utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją przewiduje, że planowane zamierzenie inwestycyjne powinno być zaprojektowane między innymi z uwzględnieniem ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje. Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie kwestionował tego, że skarżąca posiada interes prawny w niniejszej sprawie, z uwagi na który była przecież uznana za stronę w toczącym się postępowaniu w obu instancjach. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono nieco mylnie, że skarżąca nie wykazała, iż ustalenie dotyczące skomunikowania terenu inwestycyjnego "stanowi o ograniczeniu jej interesu prawnego" (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), albowiem nie chodzi tu o ograniczenie interesu prawnego (który ma swoje źródło w normie prawa powszechnie obowiązującego), ale o jego naruszenie, do którego w niniejszej sprawie nie doszło. Należy bowiem podkreślić, że warunki zabudowy, które jeszcze nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być oceniane z perspektywy oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Kwestia ta jest badana na dalszym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, a mianowicie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.