II GZ 70/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ministra Sprawiedliwości na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4495/23 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 czerwca 2023 r., nr DPG-IV.647.78.2022 w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 listopada 2023 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez K. G. (dalej: "skarżący") decyzji Ministra Sprawiedliwości z 7 czerwca 2023 r., w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Sąd I instancji uznał, że skarżący w sposób wystarczający uprawdopodobnił, że wykonanie decyzji może stwarzać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Udział skarżącego w postępowaniach naprawczych oraz upadłościowych stanowi jego główną specjalizację i zasadnicze źródło utrzymania prowadzonej przez niego od wielu lat kancelarii adwokackiej. Sąd I instancji przytoczył utrwalony w orzecznictwie pogląd, iż likwidacja bądź znaczne utrudnienie w działalności gospodarczej wskutek egzekwowania decyzji, uzasadnia przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej zwaną: "p.p.s.a."). Z wykonaniem zaskarżonej decyzji będzie wiązała się także utrata dobrego imienia, co na gruncie wykonywanego przez skarżącego zawodu zaufania publicznego jest kwestią fundamentalną. W ocenie Sądu I instancji w sprawie zaistniałyby skutki faktyczne i prawne, które byłyby przyczyną istotnej i trwałej zmiany rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego mógłby nastąpić co najmniej po długim czasie oraz przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Organ wniósł na powyższe postanowienie WSA w Warszawie zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: a) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, poprzez: - oparcie się na twierdzeniach i dowodach, które nie zostały przedstawione Ministrowi Sprawiedliwości i co do których Minister Sprawiedliwości nie mógł się wypowiedzieć, wobec czego został pozbawiony możliwości obrony swoich praw; - oparcie rozstrzygnięcia na dowodach, których przeprowadzenie nie było dopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. nowych dokumentach nieprzedstawionych przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego, które zmierzały do prowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd; b) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez: - błędne przyjęcie przez Sąd, że skarżący uprawdopodobnił istnienie przesłanek, o których mowa w wyżej wskazanym przepisie, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania powstania trudnych do odwrócenia skutków; - błędne przyjęcie przez Sąd, że wykonanie decyzji spowodowałoby wystąpienie przesłanek z wyżej wskazanego przepisu, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania powstania trudnych do odwrócenia skutków; - wstrzymanie wykonania decyzji, co do której istniały przesłanki do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu zażalenia Minister rozwinął podniesione zarzuty wskazując m.in., że Sąd I instancji w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia oparł się na materiale dowodowym przedstawionym przez skarżącego w piśmie z 14 sierpnia 2023 r., którego nie doręczono organowi i co do którego nie mógł się on wypowiedzieć. Brak doręczenia tego pisma, w ocenie organu, czynił niemożliwym wypowiedzenie się co do zawartych tam twierdzeń i dowodów, a tym samym obrony swoich praw. Dlatego też w ocenie organu, Sąd I instancji naruszył przepisy art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., co skutkuje nieważnością postępowania w tej części. W ocenie organu ratio legis art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadza się do tego, że celem postępowania dowodowego unormowanego w tym przepisie jest ocena, czy organ zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu - zgromadził materiał dowodowy i należycie ustalił stan faktyczny, a także czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego stosownie do poczynionych ustaleń. W odpowiedzi na zażalenie – pismem z 18 grudnia 2023 r., skarżący wniósł o oddalenie zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, wskazane w zażaleniu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się bowiem, że pozbawienie strony możności obrony swoich praw, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania ma miejsce jedynie w przypadku, gdy na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, strona (wbrew swojej woli) nie mogła i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, a o uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu. Chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy (por. wyroki NSA: z 16 marca 2021 r., sygn. akt II FSK 111/21; z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3138/18; z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 733/17; z 10 października 2019 r., sygn. akt I OSK 420/18, z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1891/21 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). I choć w rozpoznawanej sprawie, w istocie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji nie doręczył organowi pisma strony skarżącej z 14 sierpnia 2023 r., to nie stanowi to uchybienia Sądu, skutkującego nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Sąd I instancji badał bowiem zagadnienie wpadkowe, a nie przystępował, jak wskazano powyżej, do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przechodząc natomiast do pozostałych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek strony, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Co zasługuje na szczególne podkreślenie, obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zobligowana uprawdopodobnić, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. W postępowaniu wszczętym wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd nie ocenia legalności zaskarżonego orzeczenia, bada jedynie przesłanki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest wykazanie przez skarżącego możliwości ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego, z wyjątkiem uzupełniającego dowodu z dokumentu w trybie i na zasadach art. 106 § 3 p.p.s.a. Sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego rozstrzyganych spraw. Jak wskazuje się w doktrynie, z tej przyczyny, stosując wykładnię funkcjonalną, należy uznać, że wykazanie istnienia faktów uzasadniających twierdzenie o spełnieniu warunków przyznania ochrony tymczasowej przez wstrzymanie wykonania decyzji w toku postępowania przed sądem administracyjnym, powinno odbywać się poprzez co najmniej ich uprawdopodobnienie przez stronę skarżącą. (por. I. Makaruk, Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zagadnienia wybrane, ZNSA 2016, nr 3, s. 77-88). Ustawodawca nie wiąże bowiem z instytucją wskazaną w art. 61 § 3 p.p.s.a. konieczności udowodnienia podnoszonych przez stronę okoliczności, a tym bardziej obowiązku przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego. Jak zauważa się trafnie w orzecznictwie, Sąd administracyjny nie ma możliwości poszukiwania z urzędu faktów (argumentów) mających przemawiać na korzyść ubiegającego się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Władny (i zobowiązany zarazem) w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. jest jedynie wyczerpująco ocenić te, które wskazała strona (por. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FZ 68/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też skarżący jest uprawniony, celem wykazania ustawowych przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a., do załączenia do skargi dodatkowych dokumentów obrazujących jego sytuację osobistą, gospodarczą i zawodową. Zaś Sąd I instancji nie przeprowadza w takim wypadku postępowania dowodowego co do istoty sprawy, a bada uprawdopodobnienie przez skarżącego wystąpienia przesłanek zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący nie przedłożył przecież dokumentów dotyczących zasadności, bądź nie, zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego, a właśnie przykładowo: zestawienie kosztów funkcjonowania kancelarii za [...] 2023 r., wypowiedzenia umów zlecenia z współpracownikami kancelarii, czy też zestawienie dotyczące utraconych wynagrodzeń wraz z orzeczeniami sądów. Sąd I instancji miał zatem jednocześnie prawo, jak i obowiązek, odnieść się do przedstawionych przez skarżącego dokumentów rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, należało za całkowicie bezzasadny uznać zarzut podniesiony w pkt a) zażalenia. Odnosząc się zaś do samej instytucji uprawdopodobnienia przesłanek, należy wskazać, że zezwala ona na przyjęcie za wiarygodne istnienia faktów, z którymi określony przepis wiąże skutki prawne, na podstawie oświadczenia strony. Jest to środek zastępczy dowodu w znaczeniu ścisłym. Nie daje pewności istnienia danego faktu, lecz wskazuje na taką możliwość, czyniąc ten fakt prawdopodobnym. Sposób ten stosowany jest w postępowaniu sądowym w rozstrzyganiu kwestii ubocznych (wpadkowych), a do takich przecież należy rozstrzyganie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazać należy, że uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione z uwagi na możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji, analizując przedłożone przez skarżącego dokumenty miał prawo udzielić mu ochrony tymczasowej, jaką jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA, skarżący wystarczająco uprawdopodobnił konkretne okoliczności faktyczne, wskazując na swoją sytuację gospodarczą i osobistą oraz podpierając je szeregiem dokumentów, czym wykazał możliwość stworzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Co istotne, skarżący wskazał, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza w formie kancelarii, stanowi główne źródło utrzymania, zaś profil kancelarii skoncentrowany jest wokół posiadanych uprawnień doradcy restrukturyzacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że utrata źródła dochodu związana z utratą uprawnień do wykonywania zawodu, który z uwagi na swój rodzaj, uprawnień tych wymaga, spowodować może wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody (por. postanowienie NSA z 15 lutego 2013 r., sygn. akt II GZ 68/13, z 16 lipca 2020 r. sygn. akt II GZ 172/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również analiza przedłożonej dokumentacji w związku z treścią przepisów ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1007 ze zm., dalej zwaną "ustawą o licencji doradcy restrukturyzacyjnego") prowadzi do wniosku o braku możliwości dalszego prowadzenia postepowań oraz uzyskiwania przez skarżącego dochodów, na dowód czego zostały załączone liczne faktury dokumentujące skalę potencjalnych strat finansowych. Odnosząc się natomiast do podniesionej w zażaleniu argumentacji w zakresie leżącego w interesie społecznym natychmiastowego odsunięcia skarżącego od pełnienia obowiązków doradcy restrukturyzacyjnego, który nie daje rękojmi "godnego reprezentowania formacji", należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt II GZ 136/18, wyrażony na gruncie przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2016 r. poz. 1432 ze zm., dalej zwanej: "ustawą o ochronie osób i mienia") zgodnie z którym brak jest podstaw dla stwierdzenia, że regulacja art. 29 ust. 9 ustawy o ochronie osób i mienia, stanowiąca o natychmiastowym wykonaniu decyzji właściwego komendanta wojewódzkiego policji, wyłącza możliwość zastosowania przez Sąd art. 61 § 3 p.p.s.a. Analogicznie w będącej przedmiotem niniejszych rozważań – ustawie o licencji doradcy restrukturyzacyjnego – nie zostało wyłączone stosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. i dlatego też wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego, wydanej na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego, jest co do zasady możliwe (por. też postanowienia NSA: z 10 lutego 2016 r.; sygn. akt II GZ 49/16, z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II GZ 414/17, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, ewentualne zastrzeżenie w przepisach ustawy rygoru natychmiastowej wykonalności czy też opatrzenie aktu administracyjnego takim postanowieniem, wyraża jedynie wolę ustawodawcy lub organu aby zapewnić tym decyzjom wykonalność już od momentu ich wejścia w życie. Powyższe natomiast nie stoi na przeszkodzie i nie ogranicza możliwości poszukiwania przez stronę ochrony, jaką może uzyskać na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc wszystkie powyższe argumenty pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał również zarzut podniesiony w pkt b) zażalenia. Mając na uwadze powyższą argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.