II GZ 259/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Rzecznika Praw Pacjenta na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1698/23 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi N. E. Sp. z o.o. w Ś. Ś. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 7 lipca 2023 r. nr RzPP-DPR-WPZ.45.1.2023.MA w przedmiocie kary pieniężnej za niepodjęcie działań niezbędnych do zaniechania praktyk podmiotu leczniczego naruszającego zbiorowe prawa pacjentów postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2024 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi N. E. sp. z o.o. w Ś. Ś. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 7 lipca 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niepodjęcie działań niezbędnych do zaniechania praktyk podmiotu leczniczego naruszającego zbiorowe prawa pacjentów. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: pismem z 18 lipca 2023 r. N. E. sp. z o.o. w Ś. Ś. (dalej: "Skarżąca") wniosła skargę na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta. W treści skargi Skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazała, że sytuacja finansowa przychodni balansuje na krawędzi równowagi finansowej. Skarżąca zarzuciła organowi działanie niezgodne z prawem, naruszające zasadę sprawiedliwości społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 grudnia 2023 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono okoliczności faktyczne na poparcie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w szczególności likwidację części poradni w wyniku pandemii (co miało skutek finansowy), poniesienie straty w 2022 r. oraz zmniejszenie wielkości etatów. Na dowód poniesienia strat Skarżąca załączyła do zażalenia formularz CIT-8. Po rozpoznaniu zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 7 marca 2024 r., sygn. akt II GZ 53/24, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd Odwoławczy wskazał, że orzekając ponownie w sprawie z wniosku Skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji ma ocenić, czy podniesione w zażaleniu nowe okoliczności faktyczne, dołączony do niego dokument CIT-8 i powołana argumentacja mogą mieć wpływ na udzielenie Skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozpoznając ponownie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na likwidację części poradni w wyniku pandemii (co miało skutek finansowy), poniesioną stratę w 2022 r. oraz zmniejszenia wielkości etatów, Skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Rzecznik Praw Pacjenta zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, pomimo że w sprawie nie doszło do uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a strata finansowa Skarżącego oraz likwidacja części poradni w wyniku pandemii i zmniejszenie liczby etatów nie mogą prowadzić do wniosku, że zapłata kary pieniężnej nałożonej przez Rzecznika Praw Pacjenta spowoduje trudne do odwrócenia skutki dla Skarżącego lub zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody; 2) art. 49 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niewezwanie Skarżącego do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przez przekazanie informacji dotyczącej jego obecnej sytuacji majątkowej, w konsekwencji czego WSA oparł się na nieaktualnych danych, stwierdzając, że poniesiona przez Skarżącego strata finansowa w 2022 r. (zgodnie z formularzem CIT-8) jest podstawą do wstrzymania wykonania tej decyzji pomimo, że od przeszło dwóch lat sytuacja majątkowa i organizacyjna Skarżącego mogła ulec zmianie. Mając na uwadze powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na zażalenie, Skarżąca wniosła o oddalenie zażalenia i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd administracyjny rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu powinien uwzględnić zarówno okoliczności podane we wniosku, jak i wynikające z akt sprawy i ocenić, czy występują przesłanki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji przez wnioskodawcę. Możliwość udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej uzależniona jest zatem od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w przepisie skutków wykonania decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym rezultatem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. W ocenie składającego zażalenie organu, Sąd I instancji, uwzględniając wniosek Skarżącej naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ w przedmiotowym wniosku nie zostały uprawdopodobnione przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Należy jednak podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie na podstawie art. 190 p.p.s.a. został związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II GZ 53/24. W konsekwencji, mając na uwadze poczynione przez Sąd Odwoławczy wytyczne, przy ponownej analizie wniosku Skarżącej, Sąd I instancji uwzględnił przedstawione w zażaleniu nowe okoliczności faktyczne wraz z dołączonym zeznaniem CIT-8, a następnie uznał, że wniosek ten zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie ocenił, że w związku z wykazaną stratą oraz likwidacją części przychodni, która skutkowała utratą części przychodów, uiszczenie kary pieniężnej mogłoby zakłócić płynność finansową przychodni i zagrozić jej dalszemu funkcjonowaniu. Zgodnie z załączonym do zażalenia zeznaniem CIT-8, przychody Skarżącej wyniosły 1 106 888,91, zaś koszty uzyskania przychodów wyniosły 1 132 532,92 zł. W konsekwencji działalność gospodarcza Skarżącego przyniosła 25 644,01 zł straty. Uiszczenie kary pieniężnej nałożonej przez Organ na Skarżącego, niewątpliwie negatywnie wpłynęłaby na jej sytuację finansową zwiększając dodatkowo jej straty. Ponadto zgodnie z przedstawionym zeznaniem, Skarżący przez 11 miesięcy w roku 2022 r. wykazywał stratę. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 49 § 1 p.p.s.a. Na podstawie powyższej regulacji, jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, podstawą badania zasadności wstrzymania wykonania decyzji lub aktu jest prawidłowo uzasadniony wniosek. Uzasadnienie wniosku oraz przedstawienie dokumentów źródłowych potwierdzających sytuację finansową i majątkową nie są jednak elementami obligatoryjnymi, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlegają uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 61.). W konsekwencji, Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom składającego zażalenie organu, nie jest zobowiązany na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. wezwać Skarżącego do przedstawienia informacji o aktualnej sytuacji finansowej (zob. postanowienie NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FZ 64/14). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku Skarżącego w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w tym zakresie w postanowieniu rozpoznającym zażalenie. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527).