II GZ 164/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3105/23 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 29 września 2022 r., nr DPR.720.6.2021.256 w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 27 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3105/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. Ś. (skarżący) na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (organ) z dnia 29 września 2022 r. nr DPR.720.6.2021.256 w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji. Uzasadniając powyższe postanowienie Sąd I instancji wskazał, że będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 29 września 2022 r. o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji wobec G. N. B. S.A. z siedzibą w W., umorzeniu instrumentów kapitałowych, zastosowaniu instrumentu przymusowej restrukturyzacji w formie instytucji pomostowej oraz ustanowieniu administratora banku, została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (dalej - "ustawa o BFG"). W świetle art. 11 ust. 6 ustawy o BFG tylko w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej - "p.p.s.a."). Z powyższego wynika, że przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia szczególne – w relacji do p.p.s.a. – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, co oznacza, że przepis ten ustanawia wymóg zachowania 7-dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem. Uzasadniając powyższe, Sąd I instancji przytoczył przykłady z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nie ma żadnej podstawy do twierdzenia, że ustawodawca dokonał zróżnicowania sytuacji prawnej wymienionych podmiotów w zakresie warunków korzystania przez nie z prawa do sądu dotyczących terminu do zainicjowania sądowoadministracyjnej kontroli legalności tej samej decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji (postanowienia NSA z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II GZ 290/20 oraz z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II GZ 321/20). Sąd I instancji powołując się na powyższe stwierdził, że termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji. Sąd I instancji uznał, że użyty w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG spójnik alternatywy nierozłącznej "lub" oznacza, że wystarczające jest jedynie ogłoszenie o przyczynach i skutkach wydania decyzji przez Fundusz. W przedmiotowej sprawie informacja o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji została opublikowana w dniu 30 września 2022 r. Informacja ta zawierała pouczenie o możliwości zakwestionowania przedmiotowej decyzji i informację o siedmiodniowym terminie do jej zaskarżenia. Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że strona skarżąca została pouczona o trybie i terminie do złożenia skargi. Wykonanie obowiązku określonego w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG polegającego na ogłoszeniu informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji nastąpił dnia 30 września 2022 r. i od tej daty powinien być liczony termin 7-dniowy do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją. Upłynął on zatem dnia 7 października 2022 r. Tym samym, mając na względzie przyjętą wykładnię art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, skoro skarga strony skarżącej datowana na dzień 14 października 2022 r. została złożona dopiero dnia 17 października 2022 r. (data złożenia przedmiotowego pisma do BFG), to niewątpliwie nastąpiło to z uchybieniem terminu. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucił skargę. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, który wniósł o uchylenie postanowienia i "nie odrzucenie skargi", gdyż G. N. B. S.A. nie doręczył mu "żadnego pisma o upadłości" ani decyzji o przymusowej restrukturyzacji. Skarżący podniósł, że ma małą emeryturę i jest wojskowym rencistą III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, a zakupione obligacje w 2017 r. miały go wspomagać w chorobie w starszym wieku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie podlegało oddaleniu jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Kontrolowany Sąd Wojewódzki, odwołując się do miarodajnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA: z 13 maja 2022 r., II GZ 125/22; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GZ 221/20; z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GZ 345/20; z 9 listopada 2023 r., sygn.. akt II GZ 412/23), przyjął, że termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG) w sprawie restrukturyzacji (art. 101 ust. 7-9 i art. 102 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji/u.BFG) został jednolicie ograniczony przez ustawodawcę do 7 dni, niezależnie od tego, czy podmiotem skarżącym jest rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji, czy tez podmiot, którego interes prawny został naruszony tego rodzaju decyzją (art. 103 ust. 5 u.BFG). Powyższy wniosek wykładniczy jest akceptowalny i mieści się w granicach dopuszczalnej wykładni. Z jednej strony bowiem do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ww. ustawie lub rozporządzeniu nr 2021/23, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), , z wyłączeniem art. 61 § 2 i 3 tej ustawy, z drugiej zaś – w art. 103 ust. 5 u.BFG ustawodawca odrębnie i autonomicznie uregulował zagadnienie terminu do wniesienia skargi na pewne kategorie decyzji BFG, wyłączając – tym razem pośrednio – stosowanie art. 53 § 1 p.p.s.a. Tego rodzaju technika regulacyjna, jakkolwiek wadliwa konstrukcyjnie i niespójna treściowo, nie ma jednak wpływu na ostateczną postać prawidłowo zrekonstruowanej treści normatywnej. Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że regulacja wynikająca z art. 103 ust. 5 u.BFG jest niezupełna treściowo, gdyż nie reguluje zagadnienia początku biegu terminu do wniesienia skargi dla podmiotów, których interes prawny został naruszony przez decyzje BFG (w przypadku rady nadzorczej podmiotu w restrukturyzacji termin ten jest liczony od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi), jednak na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 u.BFG istnieje możliwość uznania, że termin ten rozpoczyna bieg następnego dnia po dniu ogłoszenia na stronie internetowej BFG decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji oraz wydanych w ramach przymusowej restrukturyzacji decyzji, o których mowa w art. 11 ust. 4 pkt 2, 4-8, 11, 12 i 17-26, lub informacji o tych decyzjach oraz przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych. Podejście to znajduje – niezależnie od argumentów natury celowościowo-funkcjonalnej związanych z przesłankami wprowadzenia rozważanej regulacji – także uzasadnienie wewnątrzsystemowe w przyjętej w ustawie z dnia 10 czerwca 2016 r. metodzie wyłączenia stosowania określonych ogólnych zasad lub reguł przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (k.p.a.). W szczególności w art. 11 ust. 5 u.BFG postanowiono, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub w rozporządzeniu nr 2021/23 do decyzji, o których mowa w ust. 4 pkt 1-15 oraz 17-30, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 9, art. 10, art. 13, art. 31, art. 35 § 2-5, art. 36-38, art. 391, art. 48, art. 49, art. 61 § 4, art. 66a, art. 73, art. 78, art. 79, art. 81, art. 89-96, art. 105 § 2, art. 106, art. 109 i art. 127-140 tej ustawy. Z przepisu tego wynika w powyższych kategoriach postepowań nie stosuje się m.in. regulacji kodeksowej dotyczącej ogólnych zasad publicznego ogłaszania o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej (art. 49 k.p.a.), zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) oraz doręczenia lub ogłaszania decyzji stronom (art. 109 k.p.a.). Ponadto w rozważanym zakresie obowiązują liczne leges speciales względem innych istotnych regulacji kodeksowych (np. w art. 11 ust. 8, art. 103 ust. 1-4, 6-7, art. 103 ust. 5 zd. 1, art. 109 u.BFG). Jeżeli zatem stroną postępowania w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji jest podmiot, o którym mowa w art. 101 ust. 7-9 i art. 102 ust. 1 i 4, i tylko temu podmiotowi doręcza się decyzje, o której mowa w art. 101 ust. 7-9 i art. 102 ust. 1 i 4, to niebędące stroną ww. postępowania administracyjnego podmioty, których interes prawny został naruszony powyższymi decyzjami i którym ustawodawca przyznał legitymację skargową (art. 103 ust. 5 zd. 2 u.BFG), mogą wnieść skargę do sądu administracyjnego tylko w granicach terminu określonego w przepisie szczególnym art. 103 ust. 5 cyt. ustawy, jednak początek biegu tego terminu powinien zostać powiązany ze szczególnymi zasadami publicznego ogłaszania treści powyższych decyzji lub informacji z nimi związanych, uregulowanymi w art. 109 ust. 1 pkt 1 u.BFG. W tym stanie rzeczy, skoro skarżący złożył skargę 17 października 2022 r. (jak wynika z ustaleń Sądu Wojewódzkiego), a ogłoszenie na stronie internetowej BFG informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji BFG z dnia 29 września 2022 r. miało miejsce 30 września 2022 r., to w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia szczególnego terminu, o którym mowa w art. 103 ust. 5 u.BFG, a zatem skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zażaleniowej pozostaje natomiast zagadnienie możliwości skutecznego ubiegania się przez stronę skarżącą o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. o oddaleniu zażalenia.