II GZ 148/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia W.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 88/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 listopada 2022 r. nr SKO.4141.107.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 17 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 88/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił W.Z. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 25 listopada 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek nie mógł być uwzględniony, ponieważ strona nie uzasadniła swojego żądania w taki sposób, aby Sąd mógł zweryfikować i ocenić jej sytuację w kontekście rzeczywistego zagrożenia wystąpienia znaczącej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Argumentacja bliżej nieokreślonej szkody w wyniku pozbawienia płynności finansowej, bez żadnych danych co do sytuacji majątkowej strony (posiadanym majątku ruchomym i nieruchomym, wysokości uzyskiwanych dochodów, ponoszonych wydatków, środkach pieniężnych zgromadzonych na rachunku bankowym), a także sytuacji rodzinnej, nie została uznana za wystarczający powód do udzielenia ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania ewentualnie o jego zmianę i wtrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że było dla niej oczywiste, że jednorazowa zapłata kwoty 133145,04 zł w polskich warunkach jest niewyobrażalnym wręcz wydatkiem dla każdego człowieka, a w szczególności dla emeryta. Dlatego nie przedstawiła razem ze skargą żadnych szczegółowych wyliczeń, dokumentów. Spodziewała się, że w razie wątpliwości WSA w Łodzi wezwie ją do uzupełnienia dokumentacji. Wraz z zażaleniem skarżąca przesłała kopie przekazów pocztowych – emerytury jej i jej męża, kopie kart informacyjnych leczenia szpitalnego, wyników badań i zaświadczeń o stanie zdrowia jej i jej męża, a także orzeczenie o niepełnosprawności jej męża. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). Jak wynika ze stanowiska orzecznictwa i doktryny, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku musi w sposób przekonywający pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i powołane w nim orzecznictwo). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienia NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20, 10 lutego 2022 r., sygn. akt II GZ 8/22). Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zażalenie skarżącej z uwzględnieniem powyższych przepisów i poglądów, uznał, że postanowienie Sądu pierwszej instancji było prawidłowe. Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie przedstawiła we wniosku takich okoliczności, które mogłyby przemawiać za udzieleniem ochrony tymczasowej. Niewystarczające do ocenienia spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. było powołanie się na wysokość nałożonej kary pieniężnej oraz fakt, że skarżąca i jej mąż są emerytami. Bez przedstawienia dokumentów obrazujących sytuację finansową skarżącej niemożliwe bowiem było ocenienie, czy wykonanie decyzji będzie mogło skutkować okolicznościami wypełniającymi przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Oceny tej nie mogły zmienić dokumenty załączone do zażalenia. Po pierwsze bowiem NSA ocenia jedynie zgodność z prawem postanowienia Sadu pierwszej instancji i dlatego nie może zbadać dokumentów dołączonych na etapie zażaleniowym. Nawet jeśli przyjąć odmienne stanowisko, to z przedstawionych dokumentów nie wynika pełna sytuacja finansowa skarżącej, która pozwoliłaby na ocenienie, czy zaszły przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Niewystarczające było w tym zakresie przedstawienie przekazu pocztowego emerytury skarżącej i jej męża oraz ich sytuacji zdrowotnej. Aby Sąd mógł ocenić sytuację majątkową skarżącej w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a konieczne zobrazowanie jej całokształtu, a więc również udokumentowanie, jaki majątek skarżąca posiada, jakie uzyskiwała przychody w ostatnich latach, ile wynosi jej stan konta itp. Pozwoliłoby to na odtworzenie stanu majątkowe skarżącej i porównanie go z nałożoną karą pieniężną w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Takich dokumentów natomiast w niniejszej sprawie zabrakło. Nie miała również racji skarżąca, że Sąd pierwszej instancji powinien był ją wezwać do uzupełnienia dokumentów przedstawiających jej sytuację majątkową. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, brak należytego wykazania (udokumentowania) przez wnioskodawcę przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie podlega uzupełnieniu na wezwanie sądu przed rozpoznaniem wniosku (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 31 maja 2016 r., sygn. akt I GZ 339/16 oraz I GZ 340/16; 19 lipca 2016 r., sygn. akt I GZ 418/16 i I GZ 417/16; 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GZ 240/19; 17 września 2019 r., sygn. akt I GZ 297/19). Na marginesie wskazać należy, że negatywne rozpoznanie żądania strony nie uniemożliwia złożenia ponownego wniosku o zastosowanie wobec niej instytucji ochrony tymczasowej z uwzględnieniem wypełnienia wymogów stawianych przez art. 61 § 3 p.p.s.a., omówionych powyżej. W ponownym wniosku strona powinna wykazać, że doszło do zmiany okoliczności sprawy przemawiającej za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji