II GZ 1003/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1565/16 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania postanawia 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji

Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił uwzględnienia wniosku Gminy B. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi tej Gminy na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. We wniosku zawartym w skardze na decyzję Zarządu Województwa M. Gmina B. wskazała, iż znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej. Jej zadłużenie wynosi 2 140 000 zł, a dla zrównoważenia budżetu musi zaciągnąć w tym roku kredyt w wysokości 650 000 zł. Ze względu na zmniejszenie subwencji oświatowej o 21 163 zł Gmina była zmuszona do rezygnacji z części planowanych inwestycji. Zwrócono uwagę, iż Skarżąca jest gminą wiejską o niskich dochodach własnych. We wniosku wskazano, że obecnie nie ma możliwości powiększenia kwoty kredytu ze względu na dopuszczalny wskaźnik spłaty zobowiązań określony w art. 243 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji uniemożliwi prowadzenie prawidłowej gospodarki, a w szczególności realizację przez Gminę zadań własnych, tym samym powodując niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów uprawdopodabniających podniesione twierdzenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina B. zasadniczo powieliła argumentację podniesioną we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dołączając jednak szereg dokumentów na poparcie swych twierdzeń m.in. Księgę Główną, Uchwałę Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] maja 2016r. (w sprawie zmian w budżecie gminy B. na 2016r.) wraz z załącznikami do niej w postaci tabel, pismo Ministra Finansów Nr [...] z dnia [...] października 2015r., pismo Ministra Finansów Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., umowę Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. o udzielenie dotacji ze środków związanych z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych, pisma Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W. Nr: [...] z dnia [...] maja 2016r. [...] z dnia [...] maja 2016r., [...] z dnia [...] maja 2016r. Każdy z nadesłanych dokumentów został szczegółowo opisany, jak również oceniony pod względem skutków finansowych dla Gminy. Z zażalenia oraz załączonych do niego dokumentów wynika, że stan zadłużenia Gminy stanowi kwotę 2.140.000 zł. Deficyt budżetowy wynosi 327.586,77 zł. Gmina w 2016 roku ma do spłaty 500.000 zł rat kredytów (rozchody budżetu) zaciągniętych w poprzednich latach. Do zrównoważenia budżetu brakuje 827.586,77 zł. co postanowiono pokryć kredytem bankowym w kwocie 650.000 zł (przychody budżetu) oraz wolnymi środkami jakie pozostały na rachunku bankowym w wysokości 177.586,77 zł (przychody budżetu). Jednocześnie zmniejszono Gminie roczną część oświatowej subwencji ogólnej o kwotę 121.163zł., przy czym wydatki na oświatę stanowią największą pozycję w budżecie jednostki, czyli 5.301.301,06 zł. Jednakże nie można zmniejszyć budżetu placówek oświatowych na terenie gminy gdyż plan wydatków na wynagrodzenia w oświacie wynika ściśle z istniejących stosunków pracy. Dodatkowo Gmina wskazała, że w związku z otrzymaniem dofinansowania z zewnętrznych instytucji dotujących na wykonanie inwestycji: "Przebudowa drogi [...]", "Utworzenie terenowych baz edukacyjnych przy szkołach" jest już po przeprowadzonych procedurach przetargowych i rezygnacja z tych przedsięwzięć, naraziłaby ją na poważne skutki finansowe. Reasumując, konieczność poniesienia przez Gminę nieplanowanych w uchwale budżetowej na 2016 rok wydatku określonego zaskarżoną decyzją na kwotę 114.609,61 zł. spowoduje dla gminy negatywne, poważne i długotrwałe skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 718) dalej: "p.p.s.a." i wynikającego z niego obowiązku strony domagającej się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przedstawienia okoliczności pozwalających na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności WSA prawidłowo ocenił wniosek skarżącej. Nie zawierał on bowiem dostatecznego uzasadnienia wskazującego na możliwość wystąpienia po stronie Gminy niebezpieczeństwa wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Mając jednak na uwadze treść zażalenia, a zwłaszcza podniesione w jego uzasadnieniu okoliczności oraz informacje zawarte we wniosku Gminy B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca obecnie wskazała okoliczności, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Kierując się zasadą szybkości postępowania określoną w art. 7 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i rozpoznał wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może postanowić o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że chodzi o taką szkodę majątkową, a także niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04). W ocenie NSA skarżąca obecnie uprawdopodobniła, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji może zaistnieć niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Biorąc pod uwagę stan zadłużenia Gminy ( 2.140.000 zł.), jej deficyt budżetowy (327.586,77 zł), konieczność spłaty w 2016 roku 500.000 zł rat kredytów (rozchody budżetu) zaciągniętych w poprzednich latach, zaciągnięty dla zrównoważenia kredyt bankowy w kwocie 650.000 zł, nie sposób się nie zgodzić z twierdzeniem, iż spowoduje to dla gminy negatywne, poważne i długotrwałe skutki. Wskazane w zażaleniu, a potwierdzone załączoną do niego dokumentacją, zmniejszenie oświatowej subwencji ogólnej przy wydatkach na oświatę stanowiących największą pozycję w budżecie jednostki (5.301.301,06 zł) przy braku możliwości zmniejszenia budżetu placówek oświatowych na terenie gminy jak również poważne skutki finansowe rezygnacji z przedsięwzięć związanych z otrzymaniem dofinansowania z zewnętrznych instytucji dotujących na wykonanie inwestycji: "Przebudowa drogi [...]", "Utworzenie terenowych baz edukacyjnych przy szkołach" czynią sytuację Gminy B. szczególną i tym samym zasługującą na uwzględnienie jej wniosku. Obowiązek natychmiastowego zwrotu wskazanej w zaskarżonej decyzji kwoty spowodowałby zakłócenie w finansach gminy oraz konieczność wprowadzenia zmian do uchwalonego już budżetu i dokonywania w tym zakresie przesunięć środków, których gmina nie planowała. Budżet gminy jest konstruowany i uzgadniany w dłuższym czasie. Jest wynikiem kompromisów i ważenia interesów, dlatego też niewskazana jest pochopna ingerencja w ten dokument. Przesunięcia budżetowe mogą spowodować znaczną szkodę – wielokrotnie większą od samej kwoty zwracanego dofinansowania. Mając na uwadze specyficzny status gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, wynikający z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a w zakresie jej budżetu z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), która działając na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa ma ograniczoną swobodę w dysponowaniu środkami pieniężnymi, uznać należy, że przedstawione przez Gminę B. okoliczności związane z jej aktualnymi możliwościami dysponowania środkami z budżetu i zobowiązaniami, jakie obciążają jej budżet, przemawiają za zasadnością żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z 193 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.