II GW 82/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Ozorków z dnia 20 czerwca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Ozorków, Starostą Zgierskim, Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad oraz Gminą Miasta Ozorków w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza kablowego postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z 20 czerwca 2022 r. Wójt Gminy Ozorków zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Gminą Ozorków a Gminą Miasto Ozorków, Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad oraz Skarbem Państwa, w imieniu i na rzecz którego działa Starosta Zgierski, w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację infrastruktury elektroenergetycznej w pasie drogowym drogi oznaczonej numerem działki [...] obręb ewidencyjny [...], gmina Ozorków, wnioskowanego przez A. S., prowadzącego działalność gospodarczą pn. P. A. S. z siedzibą ul. [...], [...] (dalej: uczestnik postępowania). W uzasadnieniu podał, że A. S. złożył wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację infrastruktury elektroenergetycznej w pasie drogowym drogi oznaczonej numerem działki [...] obręb [..], gmina Ozorków. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomieniem z 28 marca 2023 r. pouczyła wnioskodawcę, iż wskazany odcinek drogi znajduje się w ciągu drogi gminnej nr 120684E i winien on zwrócić się z powyższym wnioskiem do zarządcy tej drogi. Następnie A. S. złożył ww. wniosek do Urzędu Miejskiego w Ozorkowie, jako do zarządcy drogi gminnej nr 120684E. Urząd Miejski w Ozorkowie zawiadomieniem z 19 kwietnia 2023 r. przekazał wniosek według właściwości do Wójta Gminy Ozorków argumentując, że działka nr [...] obręb ewidencyjny [...] zlokalizowana jest na terenie gminy Ozorków. Wójt Gminy Ozorków wskazał, że działka nr [...] obręb ewidencyjny [...] położona jest na terenie gminy Ozorków i znajduje się w ciągu drogi powiatowej nr 5150 E Ozorków – Cedrowice – Leśmierz. Powyższa droga jest zaliczona do dróg powiatowych uchwałą nr XXXII/360/17 Rady Powiatu Zgierskiego z 28 kwietnia 2017 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie Powiatu Zgierskiego do kategorii dróg powiatowych. Z wypisu z rejestruj gruntów wynika, że właścicielem działki nr [...] obręb [...] gm. Ozorków jest Skarb Państwa, a zarządcą jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Z uwagi na to, że działka nr [...] obręb ewidencyjny [...] gm. Ozorków leży w ciągu drogi powiatowej nr 5150 E Ozorków – Cedrowice – Leśmierz, zarządcą przedmiotowej drogi na podstawie art. 19 ust. 2 pkt. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693; dalej: u.d.p.) jest zarząd powiatu zgierskiego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Zgierski stanął na stanowisku, że wniosek o zezwolenie na lokalizację infrastruktury elektroenergetycznej w pasie drogowym powinien rozpoznać Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w związku z domniemaniem, że jest on zarządcą drogi, na której zlokalizowana jest działka nr [...], skoro ww. działka drogowa została oddana na jego rzecz w trwały zarząd. Burmistrz Miasta Ozorków wskazał, że "z uwagi na fakt, że przedmiotowa droga jest drogą zlokalizowaną na obszarze Gminy Ozorków, zgodę na lokalizację przedmiotowej infrastruktury powinien wydać Wójt Gminy Ozorków." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości NSA na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku A. S. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym infrastruktury elektroenergetycznej. Zgodnie z art. 20 pkt 8 u.d.p. do zarządcy drogi należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust. 2 u.d.p. przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak – dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa (pkt 2), odpowiednio dla dróg powiatowych i gminnych są nimi: zarząd powiatu (pkt 3) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta (pkt 4). Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki, na której znajduje się droga (por. postanowienia NSA: z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; z 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; z 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba zatem wskazać, że zasady zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art. 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5 – 7 i art. 8) i kwestia ta nie powinna być przedmiotem samodzielnego ustalania przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. O tym kto jest zarządcą określonej kategorii drogi stanowi art. 19 ust. 2 u.d.p. Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (zob. np. postanowienia NSA z: 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16; 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15). Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do NSA. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienia NSA z: 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46; z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13). W rozpoznawanej sprawie wniosek, na którego tle powstał spór kompetencyjny, dotyczył załatwienia sprawy zezwolenia na umieszczenie infrastruktury elektroenergetycznej w pasie drogowym drogi przebiegającej przez działkę oznaczoną numerem [...], obręb ewidencyjny [...], gmina Ozorków. Jak wynika z treści stanowisk organów, które nie chcą uznać się właściwymi do rozpoznania ww. wniosku, spór tkwi w kwestii podstawowej to znaczy – na odcinku jakiej drogi znajduje się przedmiotowa działka. GDDKiA wskazał wnioskodawcy, że na części działki numer [...] tj. od końca wyspy rozdzielającej pasy ruchu na drodze gminnej jest usytuowana droga gminna Nr 120684E, Burmistrz Miasta Ozorków wskazał natomiast, że przedmiotowa droga jest zlokalizowana na obszarze gminy Ozorków, zatem zgodę na lokalizację wnioskowanej infrastruktury powinien wydać Wójt Gminy Ozorków, z kolei Wójt Gminy Ozorków twierdzi, że działka nr [...] leży w ciągu drogi powiatowej nr 5150 Ozorków – Cedrowice – Leśmierz i załącza wyciąg z uchwały nr XXXII/360/17 Rady Powiatu Zgierskiego z 28 kwietnia 2017 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie Powiatu Zgierskiego do kategorii dróg powiatowych oraz uchwały nr 1765/18 Rady Powiatu Zgierskiego z 28 grudnia 2018 r., zmieniającej uchwałę nr 717/06 Zarządu Województwa Łódzkiego w sprawie nadania numerów drogom publicznym gminnym na obszarze województwa łódzkiego. Z kolei Starosta Zgierski stwierdził, że działka nr [...], w stosunku do której został złożony wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację infrastruktury elektroenergetycznej pozostaje własnością Skarbu Państwa i została oddana w trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Rozpoczynając od tego ostatniego stanowiska należy potwierdzić, to co wyżej wskazano, że bez znaczenia dla ustalenia kto jest zarządcą drogi pozostaje okoliczność tytułu prawnego do działki. Uwzględniając z kolei twierdzenia pozostałych organów oraz analizę akt sprawy przedstawionego sporu, w tym dołączony do wniosku inwestora projekt zagospodarowania terenu należy uznać, że z materiałów tych i twierdzeń w istocie nie wynika, w ciągu której drogi – powiatowej nr 5150, czy gminnej nr 120684E, a jeśli gminnej to czy w granicach miasta Ozorków – jest zlokalizowana działka nr [...] i projektowana na niej infrastruktura. Kwestia ta jest podstawowa dla ustalenia kto jest zarządcą drogi, której część stanowi przedmiotowa nieruchomość. Dopiero bezsporne ustalenie charakteru drogi oraz granicy administracyjnej między gminą a miastem Ozorków, jeśli przebiega przez teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym, pozwoli ustalić właściwość organu. W ocenie NSA należało więc wniosek oddalić, ponieważ w niewystarczający sposób został wykazany stan faktyczny sprawy, a tylko na gruncie bezspornego stanu faktycznego można wskazać właściwy do rozpoznania sprawy organ. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 oraz art. 64 § 3 i art. 193 p.p..s.a postanowił jak w sentencji.