II GW 70/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 29 maja 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację infrastruktury gazowej w pasie drogowym drogi publicznej postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Wnioskiem z 29 maja 2023 r. Zarząd Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a.") w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1981 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645; dalej zwanej "u.d.p."), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego (dalej zwanym "ZWŁ") a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym "GDDKiA"), w sprawie ustalenia organu właściwego dla rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację urządzenia obcego w pasie drogowym drogi publicznej. W uzasadnieniu zaznaczono, że wnioskiem z 17 kwietnia 2023 r., uzupełnionym pismem z 27 kwietnia 2023 r., skorygowanym pismem z 15 maja 2023 r. P. Sp. z o.o. w T. zwróciła się o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej infrastruktury gazowej, w związku z planowaną przebudową sieci gazowej wraz z przyłączami. Pismem z 19 maja 2023 r., w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a."), GDDKiA przekazał wniosek do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi jako do organu właściwego. GDDKiA wskazał w piśmie, że planowane przyłącze gazowe ma być usytuowane w granicach działki nr [...], obręb [...] G. oraz działki nr [...] obęb [...] R., w związku z planowaną przebudową sieci gazowej n/c ø225, 160, 110, 63 PERC wraz z przyłączami gazu n/c ø63, 40 PERC w G. i R., które w obecnym stanie prawnym, stanowią pas drogowy drogi wojewódzkiej, której zarządcą zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. jest zarząd województwa. Infrastruktura gazowa ma być zlokalizowana w pasie drogowym drogi krajowej 71 na odcinku pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową 91 w Rzgowie. Jak wynika z ww. pisma, z dniem 25 czerwca 2022 r., przedmiotowy odcinek drogi utracił kategorię drogi krajowej i uzyskał kategorię drogi wojewódzkiej, w związku z oddaniem do użytkowania odcinka drogi ekspresowej węzeł Łódź Lublinek – węzeł Łódź Teofilów, na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. Podkreślono, że zmiana kategorii drogi na mocy przywołanego przepisu dotyczy odcinka dotychczasowej drogi krajowej nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów. W związku ze zmianą, na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p., kategorii tej drogi publicznej (odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki a miastem Rzgów został z mocy prawa pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej jako zastąpiony przez nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S14 oraz podobnie z mocy prawa został zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej), GDDKiA – nie będąc już jej zarządcą – przesłał wniosek do rozpoznania Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Łodzi działającemu w imieniu ZWŁ, będącemu zarządcą dróg kategorii wojewódzkiej. Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podniósł natomiast, że odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14, a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w mieście Rzgów, nie został zastąpiony nowo oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej, a co za tym idzie oddanie do użytkowania drogi S14 nie wywołało z mocy prawa zmiany kategorii odcinka drogi krajowej nr 71 na drogę wojewódzką. Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację przyłącza w pasie drogowym jest GDDKiA jako zarządca drogi właściwy dla drogi krajowej. ZWŁ wskazał, że oddany do użytkowania odcinek drogi ekspresowej S14 wybudowany został w ciągu drogi krajowej nr 14 o przebiegu Łowicz – Dobroń. Zgodnie ze stanowiskiem GDDKiA, z dniem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 pomiędzy węzłami Łódź Lublinek i Aleksandrów Łódzki kategorię drogi krajowej utracił nie odcinek drogi krajowej nr 14 ale innej drogi oznaczonej jako droga krajowa nr 71 na odcinku Rzgów – łącznik węzła Aleksandrów Łódzki. Zdaniem ZWŁ, stanowisko GDDKiA dotyczące utraty kategorii drogi krajowej przez odcinek drogi krajowej nr 71 nie opiera się na kryterium formalnym (wybudowania w ciągu danej drogi nowego jej przebiegu zastępującego przebieg istniejący) lecz funkcjonalnym – przyjęciem, że pod względem funkcjonalnym drogą zastąpioną przez oddany do użytkowania odcinek drogi S14 jest droga nr 71. Zgodnie ze stanowiskiem ZWŁ, powyższe względy funkcjonalne również nie są możliwe do przyjęcia w zastanym stanie faktycznym. Brak bowiem przesłanek do uznania, że oddany do użytkowania odcinek drogi krajowej S14 zastąpił odcinek drogi krajowej nr 71 na całym odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w miejscowości Rzgów a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki. ZWŁ wskazał, że zgodnie z raportami oddziaływania na środowisko opracowanymi w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (2009 – 2010), decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (2015) oraz zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (2019) oddany do użytkowania odcinek drogi ekspresowej stanowi alternatywę, a tym samym zastępuje wyłącznie odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy Pabianicami (węzeł Pabianice Północ) a Aleksandrowem Łódzkim. Tym samym z dokumentów będących podstawą do realizacji drogi ekspresowej S14 wprost wynika, że oddany do użytkowania 25 czerwca 2022 r. odcinek drogi ekspresowej zastąpił odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki, nie zastąpił natomiast odcinka drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w Rzgowie. Tak jak odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki ma układ południkowy i przebiega równolegle i w niewielkiej odległości od odcinka drogi S14 oddanego do użytkowania, tak odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 71 ma przebieg równoleżnikowy (w rejonie węzła Pabianice Północ drogi krajowej nr 71 zmienia kierunek swojego biegu), dla którego droga ekspresowa S14 oddana do użytkowania 25 czerwca 2022 r. nie stanowi żadnej alternatywy, a tym samym nie można mówić o zastąpieniu tego odcinka drogi krajowej nr 71 oddanym do użytkowania 25 czerwca 2022 r. odcinkiem drogi ekspresowej S14. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, GDDKiA wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego i wskazanie ZWŁ, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej nr 71 przyłącza gazowego, które ma być usytuowane w działce nr [...], obręb [...] G. oraz działce [...] obręb [...] R., w związku z planowaną przebudową sieci gazowej n/c ø225, 160, 110, 63 PERC wraz z przyłączami gazu n/c ø63, 40 PERC w G. i R. Zdaniem GDDKiA, 25 czerwca 2022 r. na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. zarządcą drogi właściwym w przedmiocie ww. rozstrzygnięcia stał się ZWŁ, co nastąpiło z mocy prawa, ponieważ 25 czerwca 2022 r. oddano do użytkowania drogę ekspresową S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek i w związku z tym dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów, w tym przez miejscowość G., mający swój przebieg w ciągu drogi od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14) do miasta Rzgów (skrzyżowania DK91) został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. GDDKiA zaznaczył, że 27 grudnia 2022 r. wydał zarządzenie nr 32 w sprawie nadania numerów drogom krajowym (Dziennik Urzędowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 2022 r. poz. 32), w którym dla drogi nr 71 określił przebieg: Stryków – Zgierz – Droga 14 (Węzeł Aleksandrów-Łódzki), czyli wskazano dla drogi nr 71 tylko przebieg odcinka drogi okalającego od północy aglomerację łódzką. Odcinek drogi od węzła Pabianice Północ (skrzyżowanie z S14) do miasta Rzgów (skrzyżowania z DK91) nie jest wskazany w zarządzeniu nr 32 i tym samym przedmiotowy odcinek drogi nie stanowi drogi klasy krajowej. Podniósł, że 9 lutego 2023 r. wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 455) w którym załącznik nr 5 wskazuje zgodny ze stanowiskiem GDDKiA przebieg DK71, tj. że odcinek DK71 od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14 z DK71) do miasta Rzgów (skrzyżowania DK71 z DK91) nie stanowi już przebiegu drogi krajowej nr 71. Powyższe świadczy, że w ocenie Ministra Infrastruktury w chwili oddania do użytkowania odcinka S14, odcinek DK71 od węzła Konstantynów Łódzki do skrzyżowania z drogą nr 91 w m. Rzgów został pozbawiony kategorii krajowej i został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p. GDDKiA wskazał, że pismem z dnia 6 września 2021 r. poinformowała Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi o układzie dróg krajowych po oddaniu do użytkowania drogi ekspresowej S14 (zachodniej obwodnicy miasta Łodzi) oraz o tym, że cały ciąg drogi krajowej nr 71, w tym odcinek od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14 z DK71) do miasta Rzgów (skrzyżowania DK71 z DK91) zostanie pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p. W ocenie GDDKiA, Zarząd Województwa Łódzkiego działający jako zarządca dróg wojewódzkich, a przy tym jako organ wykonawczy, co do odcinka drogi nr 71 od węzła Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów (skrzyżowanie z DK91), w tym drogi klasy wojewódzkiej od węzła Pabianice Północ do miasta Rzgów (do skrzyżowania z DK91), w którym to odcinku zawiera się droga klasy wojewódzkiej, posiada stosowne kompetencje w zakresie wydania decyzji zezwalającej na lokalizację infrastruktury gazowej na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...], obręb [...] G. oraz działce nr [...] obręb [...] R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 2 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, w drodze postanowienia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi przyłącza gazowego, które ma być usytuowane w działce nr [...], obręb [...] G. oraz działce [...] obręb [...] R., w związku z planowaną przebudową sieci gazowej n/c ø225, 160, 110, 63 PERC wraz z przyłączami gazu n/c ø63, 40 PERC w G. i R. W myśl art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji na zlokalizowanie w pasie drogowym przyłącza kablowego, wymaga ustalenia, który podmiot w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych może być uznany za zarządcę drogi. W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p. w zakresie istotnym dla rozpoznawanego sporu kompetencyjnego, zarządcą dróg krajowych jest – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a zarządcą dróg wojewódzkich – zarząd województwa (w odniesieniu do dróg wojewódzkich położonych w województwie łódzkim będzie to Zarząd Województwa Łódzkiego). Między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że droga nr 71, w pasie której położona jest działka nr [...], obręb [...] G. oraz działka [...] obręb [...] R., do 25 czerwca 2022 r. była drogą krajową w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.p. W dniu 25 czerwca 2022 r. został oddany do użytku nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S14 (zachodniej obwodnicy Łodzi), który zdaniem GDDKiA zastąpił odcinek drogi krajowej nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów. Rozważenia zatem wymaga, czy w opisanej sytuacji nastąpiło z mocy prawa pozbawienie dotychczasowej drogi nr 71 – na spornym odcinku pomiędzy węzłem Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14 a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w mieście Rzgów – kategorii drogi krajowej i zaliczenie tego odcinka drogi do kategorii drogi wojewódzkiej. Kwestię tę reguluje przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowiący, że "Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870), a z uzasadnienia projektu tej ustawy zmieniającej wynika, że nadanie art. 10 ust. 5 takiego brzmienia wynikało z potrzeby zwiększenia racjonalności w zakresie przekazywania zastępowanych odcinków dróg oraz bardziej proporcjonalnego kształtowania odpowiedzialności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Przewidziano zatem obciążenie poszczególnych samorządów adekwatnie do kategorii drogi zastępowanej przez drogę nowo wybudowaną. W przypadku odcinka drogi krajowej zastąpionego odcinkiem drogi nowo wybudowanym zostaje on zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Jak zaznacza się w orzecznictwie, wprowadzenie tego typu regulacji wiązało się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przylegającymi odcinkami dróg (zob. postanowienie NSA z 20 maja 2014 r., II GW 8/14 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia nadto wymaga, że z momentem oddania nowo zbudowanej drogi do eksploatacji, zaliczenie drogi "starej" do drogi wojewódzkiej następuje z mocy prawa i bezwarunkowo. Ustawa w tym przypadku posłużyła się rozwiązaniami szczególnymi i nie uzależniła daty zmiany kategorii od spełnienia wymogów formalnych z art. 10 ust. 1 – 3 u.d.p. Przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych (z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 10 ust. 5a – 5d ww. ustawy). Z tych też przyczyn przepis ten nie może być stosowany ani interpretowany rozszerzająco. Słusznie wskazuje Zarząd Województwa Łódzkiego, że nie doszło do zastąpienia spornego odcinka drogi krajowej nr 71 przez nowo oddany odcinek drogi ekspresowej S14 ani w aspekcie formalnym (odcinek drogi ekspresowej S14 został wybudowany w ciągu drogi krajowej nr 14 o przebiegu Łowicz – Dobroń i na całym swoim przebiegu ma układ południkowy, w przeciwieństwie do spornego odcinka drogi nr 71 – o przebiegu równoleżnikowym), ani funkcjonalnym, gdyż dla tego odcinka droga ekspresowa S14, oddana 25 czerwca 2022 r. nie stanowi żadnej alternatywy. Wnioskodawca sporu kompetencyjnego powołał się tutaj na dokumenty będące podstawą do realizacji drogi ekspresowej S14 (raporty oddziaływania na środowisko opracowane w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), które wykazywały, że skutkiem realizacji drogi S14 będzie zmiana natężenia ruchu na drodze nr 71 wyłącznie na odcinku Aleksandrów Łódzki – Pabianice Północ (a wiec na odcinku tej drogi o przebiegu południkowym, równoległym do drogi S14). Żadne z tych opracowań, czego nie zakwestionował uczestnik sporu GDDKiA, nie wskazywało, aby realizacja budowy drogi S14 miała znaczenie dla ruchu drogowego na spornym odcinku drogi krajowej nr 71 między Pabianicami a Rzgowem. Składowi orzekającemu NSA znane jest orzecznictwo tego Sądu, w którym wskazuje się, że – jest oczywiste, iż przy nowych odcinkach dróg, a zwłaszcza przy obwodnicach miast, nowa droga, często przebiega w innym miejscu, np. aby nie tamować ruchu ulicznego w danym mieście (por. np. postanowienie NSA z 23 lipca 2015 r., II GW 18/15). Z okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wynika natomiast, aby to orzecznictwo mogło być przydatne w jej rozpoznaniu. Sądowi wiadome jest z urzędu, że sporny odcinek drogi nr 71 przebiega przez centrum Pabianic, a nowo wybudowana droga S14 uzyskała taki przebieg, aby stać się miedzy innymi zachodnią obwodnicą miasta Pabianice. Natomiast dla ruchu tranzytowego z drogi DK91 zarówno z kierunku północnego jak i południowego do drogi S14, to droga S8 stanowi południowa obwodnicę miasta Pabianice, a nie droga KD71, która przebiega przez centrum miasta Pabianice. Tym samym to nie nowo wybudowany docinek drogi S14 zastąpił sporną część drogi krajowej nr 71 lecz droga S8 (odcinek oddany do użytkowania w 2014 r.). W konsekwencji uznać należy, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p., gdyż brak podstaw do przyjęcia, że odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14, a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w mieście Rzgów został zastąpiony przez nowo wybudowany odcinek drogi S14. Tym samym nie doszło do pozbawienia z mocy prawa dotychczasowej kategorii spornego odcinka drogi nr 71. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.