II GW 6/26

Dnia 14 kwietnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Gminy Drawno z dnia 13 stycznia 2026 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Gminy Drawno a Burmistrzem Karlina w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Karlina jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

I Pismem z 13 stycznia 2026 r. Burmistrz Gminy Drawno złożył wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Drawna a Burmistrzem Karlina poprzez wskazanie Burmistrza Karlina jako organu właściwego do rozpoznania podań A. F. (dalej: zainteresowana) o ustalenie prawa do zasiłku stałego z tytułu niepełnosprawności oraz opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu tego pisma Burmistrz Gminy Drawno wskazał, że 29 grudnia 2025 r. przekazano mu z Centrum Usług Społecznych w Karlinie wnioski zainteresowanej z 18 grudnia 2025 r., do rozpoznania według właściwości, zgodnie z ostatnim miejscem zameldowania zainteresowanej przed umieszczeniem w Domu Pomocy Społecznej i jednocześnie poinformowano, że zainteresowana przebywa od 19 listopada 2025 r. w Domu Pomocy Społecznej w Białogardzie, gdzie została umieszczona interwencyjnie. Burmistrz Gminy Drawno wyjaśnił, że na podstawie decyzji z [...] grudnia 2024r. (z późniejszymi zmianami) zainteresowana uprawniona była do zasiłku stałego z tytułu niepełnosprawności oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne na okres od 1 grudnia 2024 r. do 31 sierpnia 2027 r. Była również mieszkanką Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz przewlekle somatycznie chorych w Białogardzie, do którego została skierowana na podstawie własnego wniosku z [...] sierpnia 2021 r. na pobyt stały. Pismem z 10 września 2025 r. zrezygnowała z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w Białogardzie, wskazując, że będzie zamieszkiwać u córki, pod adresem [...]. Dom Pomocy Społecznej w Białogardzie oświadczył, że 10 września 2025 r. zainteresowana faktycznie opuściła Dom Pomocy Społecznej w Białogardzie, zatem Dom Pomocy dokonał wymeldowania zainteresowanej z adresu zameldowania na pobyt stały, tj. [...] Białogard, ul. [...]. W związku z zaistniałą sytuacją, Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Drawnie zawiadomieniem z 16 października 2025 r. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji z [...] grudnia 2024 r. w sprawie ustalenia zasiłku stałego oraz ubezpieczenia zdrowotnego. W toku tego postępowania ustalono, że zainteresowana wraz z rodziną córki zmieniła miejsce zamieszkania i od 22 września 2025 r. zamieszkuje pod adresem: [...] Karlino, ul. [...], co potwierdził także wywiad środowiskowy wykonany przez Centrum Usług Społecznych w Karlinie. Wobec tego decyzją z [...] listopada 2025 r., która stała się ostateczna, uchylił zainteresowanej prawo do zasiłku stałego oraz prawo do opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zainteresowana podaniem z 19 listopada 2025 r. zwróciła się z prośbą o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w Białogardzie, które skierowała do Centrum Usług Społecznych w Karlinie, wskazując w podaniu adres pod którym przebywa tj. ul. [...], [...] Karlino. Podanie to Centrum Usług Społecznych w Karlinie zawiadomieniem z 20 listopada 2025 r. przekazało do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Drawnie celem rozpoznania według właściwości. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Drawnie zawiadomieniem z 27 listopada 2025 r. przekazał podanie zainteresowanej o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w Białogardzie, wskazując art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1214, dalej: ustawa o pomocy społecznej) oraz nieprawidłową interpretację art. 101 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej. Burmistrz Karlina nie złożył odpowiedzi na wniosek Burmistrza Gminy Drawno o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Drawna a Burmistrzem Karlina. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia przez NSA jest spór o właściwość organu w sprawie potwierdzenia prawa A. F. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Pojęcie sporu, o którym mowa w przywołanej regulacji prawnej, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma zatem miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu ma na celu zapobieżenie sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania i w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie źródłem zaistniałego negatywnego sporu o właściwość – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – jest to, że 29 grudnia 2025 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Drawnie wpłynęło zawiadomienie z 22 grudnia 2025 r. o przekazaniu z Centrum Usług Społecznych w Karlinie wniosków o przyznanie dla A. F. z 18 grudnia 2025 r. do rozpoznania według właściwości, zgodnie z ostatnim miejscem zameldowania zainteresowanej przed umieszczeniem w Domu Pomocy Społecznej i jednocześnie poinformowano, że zainteresowana przebywa od 19 listopada 2025 r. w Domu Pomocy Społecznej w Białogardzie, gdzie została umieszczona interwencyjnie. Działający z upoważnienia Burmistrza Gminy Drawno Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Drawnie uznał się za niewłaściwy argumentując, że pismem z 10 września 2025 r. zainteresowana zrezygnowała z pobytu w Domu Pomocy Społecznej w Białogardzie, gdzie była zameldowana na pobyt stały i wskazała, że będzie zamieszkiwać u córki pod adresem [...] (pismo zainteresowanej z 10 września 2025 r.). Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Drawnie poprzez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Białogardzie ustalił, że zainteresowana wraz z rodziną córki zmieniła miejsce zamieszkania i od 22 września 2025 r. zamieszkuje pod adresem: [...] Karlino (pismo Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Białogardzie z 1 października 2025 r.). Wywiad środowiskowy wykonany przez Centrum Usług Społecznych w Karlinie w dniu 3 października 2025 r. potwierdził, że zainteresowana: "[...] od 09.09.2025 przebywa w Karlinie na stancji u córki [...]". Pracownik specjalista ustalił, że "Rodzina zamieszkuje w Karlinie od kilku dni. [...] Pani A. F. oczekuje powrotu do DPS [...]". Odnosząc się do istoty spornej w tej sprawie kwestii właściwości organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, na wstępie wymaga wskazania, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1461, dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 15 lipca 2017 r., sygn. akt II GW 63/25; 15 lutego 2024 r., sygn. akt II GW 138/23). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się, między innymi, po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak przepis ten nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jego konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niego wynikają. Innymi słowy, przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, gdyż zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc zaś pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zaś uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1954 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071, dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jakkolwiek tak rozumiane miejsce zamieszkania nie sprowadza się do miejsca zameldowania, to jednak – co istotne – w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tej sprawie okoliczności faktyczne przedstawione przez organy administracji oraz znajdujące się w aktach dowody uzasadniają przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz Karlina. Z akt wynika bowiem, że ostatnim znanym adresem zamieszkania świadczeniobiorczyni jest [...] Karlino, [...], co wynika z przeprowadzonych ustaleń, w szczególności wywiadu środowiskowego wykonanego przez Centrum Usług Społecznych w Karlinie w dniu 3 października 2025 r. W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy wymieniony adres był ostatnim znanym i zarazem pewnym miejscem zamieszkania zainteresowanej. Dom Pomocy Społecznej w Białogardzie jest jedynie miejscem pobytu zainteresowanej, a powrót zainteresowanej do Domu Pomocy Społecznej w Białogardzie nie oznacza, że zakład ten jest jej miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i art. 25 k.c. Wskazując organ miejscowo właściwy do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy pozostającego w placówce opiekuńczej należy zwrócić uwagę także na to, że w ustawodawstwie wprowadzono rozwiązania, które zmierzają do rozłożenia ciężaru ponoszenia kosztów świadczeń na gminy będące dotychczasowym miejscem zamieszkania świadczeniobiorców, zamiast przerzucania tych wydatków na gminę, na terenie której prowadzona jest placówka opiekuńcza. Chodzi tu o art. 101 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej, który został dodany ustawą z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 803). Na podstawie art. 1 pkt 20 lit. a) i b) ustawy nowelizującej wprowadzono zmiany w ustawie o pomocy społecznej poprzez dodanie w art. 101 ust. 2a w brzmieniu: "W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu.", natomiast ust. 6 otrzymał brzmienie: "Dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki.". Wskazana ustawa zmieniająca dotychczasową treść art. 101 ustawa o pomocy społecznej weszła w życie z dniem 30 maja 2021 r., przy czym z treści art. 3 tej ustawy wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym tą ustawą. Z zawiadomienia Centrum Usług Społecznych w Karlinie z 22 grudnia 2025 r. o przekazaniu według właściwości wniosków o pomoc dla zainteresowanej wynika, że zainteresowana przebywa od 19 listopada 2025 r. w Domu Pomocy Społecznej w Białogardzie, gdzie została umieszczona interwencyjnie. Zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 51) w nagłych wypadkach, wynikających ze zdarzeń losowych, skierowanie i umieszczenie osoby w domu może nastąpić poza kolejnością oraz bez przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 8 ust. 1 i 2. Dokumenty te powinny zostać skompletowane przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 1, w terminie trzech miesięcy od dnia przyjęcia tej osoby do domu. Jak już wskazano powyżej, z wywiadu środowiskowego wynika, że uprzednio zainteresowana zamieszkiwała [...] Karlino, ul. [...], co oznacza, że za organ właściwy do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych należało więc uznać Burmistrza Karlina. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., wskazał Burmistrza Karlina jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.