II GW 5/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Radomia z dnia 15 stycznia 2026 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Radomia a Prezydentem Miasta Grudziądza w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Grudziądza jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Wnioskiem z 15 stycznia 2026r. Prezydent Miasta Radomia zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Grudziądza poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Grudziądza jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo D. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Radomia wskazał, że (...) Szpital (...) wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grudziądzu wnioskiem z 28 października 2025r. z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo D. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych udzielonych w w trybie nagłym w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym w dniach 30 września - 1 października 2025r. Zawiadomieniem z 20 listopada 2025r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Grudziądzu przekazał przedmiotowy wniosek Prezydentowi Miasta Radomia wskazując, że D. M.i jest osobą bezdomną posiadającą ostatnie stałe zameldowanie w Grudziądzu przy ulicy (...) . Ustalono także, że we wcześniejszym okresie D. M.przebywał w Ośrodku (...). Prezydent Miasta Radomia mając na uwadze, że uprawniony nie posiada aktualnego miejsca zamieszkania, a ostatnim potwierdzonym miejscem zamieszkania jest Grudziądz stanął na stanowisku, że to Prezydent Miasta Grudziądza jest właściwym do rozpoznania wniosku (...)Szpitala (...). W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Grudziądza wniósł o wskazanie wnioskodawcy jako właściwego w sprawie, podnosząc że podstawę ustalenia właściwości miejscowej powinien stanowić art. 21 § 2 k.p.a. ponieważ zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania miało miejsce w R.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Pojęcie sporu, którym w ww. przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 14 listopada 2006r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009r., sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, bowiem żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz.U. z 2025r., poz. 1461 ze zm., dalej: "ustawa"), z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 15 lipca 2025r., sygn. akt II GW 63/25; 21 listopada 2024r., sygn. akt II GW 71/24; 10 listopada 2021r., sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021r., sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020r., sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020r., sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020r., sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020r., sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019r., sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019r.,sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018r., sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017r.,sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017r,. sygn. akt II GW 25/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2024r., poz. 1283 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy społecznej"), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś jak stanowi przywołany przepis k.p.a. ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2025r., poz. 1071), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Jeżeli nie można ustalić aktualnego w momencie wszczęcia postępowania w sprawie z art. 54 ust. 1 ustawy miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, konieczne jest ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania tego podmiotu (por. np. postanowienia NSA z: 15 września 2022r., sygn. akt II GW 35/22; 28 lutego 2023r., sygn. akt II GW 68/22). Natomiast jeżeli nie ma możliwości ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy, dopuszczalne jest sięgnięcie do wynikającego z art. 21 § 2 k.p.a. kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając niniejszy negatywny spór o właściwość w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, stwierdził na podstawie dokumentacji przedłożonej przez organy, że świadczeniobiorca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest osobą bezdomną, posiadającą ostatnie stałe zameldowanie w G. Ustalono także, że we wcześniejszym okresie D. M. przebywał w Ośrodku (...). Jednocześnie należy przyjąć, że jakkolwiek sam fakt formalnego zameldowania nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z: 28 września 2021r., sygn. akt II GW 59/21; 2 czerwca 2017r., sygn. akt II GW 12/17), to jednak nie jest uzasadnione podważanie poglądu, że zameldowanie stwarza wzruszalne domniemanie istnienia tego rodzaju okoliczności (por. art. 25 ustawy z 24 września 2010r. o ewidencji ludności), które w braku wiarygodnych przeciwdowodów jest wiążące dla organów orzekających w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Grudziądza, albowiem ostatnim znanym stałym miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy był Grudziądz. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.