II GW 26/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 15 lutego 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie przebiegu infrastruktury energetycznej oraz planowanej rozbiórki linii energetycznej postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

Wnioskiem z dnia 15 lutego 2023 r. Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, w sprawie ustalenia organu właściwego dla rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie przebiegu infrastruktury elektroenergetycznej (linii kablowej nN wraz z WLZ) oraz planowanej rozbiórki linii napowietrznej nN, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr ewid.: [...], [...], obręb [...] – ul. S. Zarząd Województwa Łódzkiego wnioskował o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku P. S.A. w L. w ww. przedmiocie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zawiadomieniem z dnia 20 stycznia 2023 r., podpisanym przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w Łodzi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi jako do organu właściwego został przekazany wniosek pełnomocnika Inwestora robót, tj. P. S.A. w L., o uzgodnienie przebiegu infrastruktury elektroenergetycznej (linii kablowej nN wraz z WLZ) oraz planowanej rozbiórki linii napowietrznej nN, na ww. działkach oznaczonych w ewidencji gruntów. Wnioskodawca stwierdził, że ul. S. w m. P. stanowi pas drogi będącej bezspornie droga publiczną, a do dnia 25 czerwca 2022 r. droga krajową nr 71. W ocenie Zarządu Województwa Łódzkiego odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem P., na drodze ekspresowej S14, a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście R., nie został zastąpiony nowo oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej, a co za tym idzie oddanie do użytkowania drogi S14 nie wywołało z mocy prawa zmiany kategorii odcinka drogi krajowej Nr 71 na drogę wojewódzką. Tym samym, zdaniem organu wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu, organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest GDDKiA jako zarządca drogi właściwy dla drogi krajowej. Wskazując na treść art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645, powoływanej dalej jako: u.d.p.), odczytywanego w związku z art. 10 ust. 4 u.d.p., wnioskodawca stwierdził, że oddanie nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej do użytkowania, zgodnie z przywołanymi regulacjami, wywołuje ex lege dwa skutki: zaliczenie nowo wybudowanego odcinka drogi do kategorii drogi, w ciągu której leży oraz zaliczenie do kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi krajowej, który został zastąpiony odcinkiem drogi nowo wybudowanej. Przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. ma charakter normy szczególnej, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych w u.d.p. i niezależny od woli zarządców dróg. Organ wnioskujący o rozpatrzenie sporu stoi na stanowisku, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządca drogi. W uzasadnieniu wniosku organ podniósł, że w oparciu o treść art. 10 ust. 5 u.d.p. nie można uznać, że kategorię drogi krajowej na skutek oddania do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. utracił odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem P. i skrzyżowaniem z DK 91 w R. Skoro zatem nie nastąpiła utrata kategorii drogi przez odcinek drogi krajowej, właściwym zarządcą drogi pozostaje GDDKiA. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie Zarządu Województwa Łódzkiego, jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, ponieważ decyzja dotyczy zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej, na odcinku od węzła P. (skrzyżowania z S14) do miasta R. (skrzyżowania z DK91), ul. S. w miejscowości P., która z dniem 25 czerwca 2022 r. na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. stała się drogą klasy wojewódzkiej. Zdaniem GDDKiA, przedmiotowy wniosek dotyczy uzgodnienia lokalizacji urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - w pasie ul. S. w miejscowości P. – w pasie drogi klasy wojewódzkiej, czyli drogi, dla której z dniem 25 czerwca 2022 r. na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. zarządcą stał się Zarząd Województwa Łódzkiego, co nastąpiło z mocy prawa, ponieważ w dniu 25 czerwca 2022 r. oddano do użytkowania drogę ekspresową S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek i w związku z tym dotychczasowy odcinek drogi krajowej (nazywany również DK) nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów, w tym przez miejscowość P., ul. S., mającą swój przebieg w ciągu drogi od węzła P. (skrzyżowania S14) do miasta R. (skrzyżowania z DK91) został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Ponadto 27 grudnia 2022 r. GDDKiA wydał Zarządzenie Nr 32 w sprawie nadania numerów drogom krajowym (Dziennik Urzędowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 2022 r. poz. 32), w którym dla drogi Nr 71 określił przebieg: Stryków-Zgierz-Droga 14 (Węzeł Aleksandrów-Łódzki), czyli wskazano dla drogi Nr 71 tylko przebieg odcinka drogi okalającego od północy aglomerację łódzką. Odcinek drogi od węzła Pabianice Północ (skrzyżowanie z S14) do miasta Rzgów (skrzyżowania z DK91) nie jest wskazany w Zarządzeniu Nr 32 i tym samym przedmiotowy odcinek drogi nie stanowi drogi klasy krajowej. GDDKiA nadmienił, że 4 lipca 2022 r. sporządzono Protokół przekazania - przejęcia dokumentacji odcinka drogi krajowej nr 71 od km 24+934 do km 52+164 przy udziale przedstawicieli GDDKiA O/Ł i Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi. Powyższy protokół zawiera stwierdzenie, że na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w związku z nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek, dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 71 od km 24+934 do km 52+164 pozbawiony zostaje kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich, administrowanych przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi. Powyższe okoliczności, zdaniem organu pozostającego w sporze, uzasadniają wskazanie Zarządu Województwa Łódzkiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku inwestora robót o wydanie decyzji uzgadniającej przebieg infrastruktury elektroenergetycznej oraz planowanej rozbiórki linii napowietrznej na oznaczonych działkach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek w niniejszej sprawie podlegał uwzględnieniu przez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie przebiegu infrastruktury elektroenergetycznej (linii kablowej nN wraz z WLZ) oraz planowanej rozbiórki linii napowietrznej nN. Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku organu wykonawczego wojewódzkiej jednostki samorządu terytorialnego – Zarządu Województwa Łódzkiego, o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad – centralnym organem administracji rządowej zarządzającym ruchem na drogach krajowych, na tle sprawy uzgodnienia przebiegu infrastruktury elektroenergetycznej (linii kablowej nN wraz z WLZ) oraz planowanej rozbiórki linii napowietrznej Nn w pasie drogowym drogi publicznej na odcinku od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania z S14) do miasta Rzgów (skrzyżowania z DK91), ul. Sikorskiego w miejscowości Pabianice na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr ewid.: [...], [...], obręb P. ul. S. Zgodnie z art. 10 ust. 3 i 4 z zastrzeżeniem art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 988, powoływanej dalej jako: p.r.d.), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem zarządzającym ruchem na drogach krajowych, natomiast marszałek województwa jest organem zarządzającym ruchem na drogach wojewódzkich. Z przepisów tych wynika, że przesłanką przesądzającą o właściwości rzeczowej i miejscowej organu zarządzającego ruchem na drodze publicznej jest funkcjonalny status tej drogi, wynikający z art. 2 ust. 1 u.d.p. Zasadę tę potwierdza przepis art. 10 ust. 9 p.r.d., który stanowi, że drogami krajowymi, wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi są drogi publiczne określone zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Wyznaczenie właściwego organu zarządzającego ruchem na konkretnej drodze publicznej wymaga zatem jednoznacznego ustalenia statusu funkcjonalnego tej drogi. Organy będące stronami sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej prezentują rozbieżne stanowiska w przedmiocie wykładni i zastosowania art. 10 ust. 3 i 4 w zw. z art. 10 ust. 9 p.r.d. w zw. z art. 10 ust. 5 u.d.p. na tle sprawy o zatwierdzenie czasowej organizacji ruchu. W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, droga krajowa Nr 71 na spornym odcinku między węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów (którego dotyczą projekty czasowej organizacji ruchu) została zastąpiona nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S14 (na trasie między węzłami Aleksandrów Łódzki – Łódź Lublinek) i z dniem oddania do użytkowania tego odcinka (25 czerwca 2022 r.) wyżej wskazany odcinek drogi krajowej nr 71 został z mocy samego prawa (na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p.) pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Stanowisko to jest konsekwentnie negowane przez Zarząd Województwa Łódzkiego, będący wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy akt sprawy oraz argumentacji stron podtrzymuje ocenę prawną wyrażoną w sprawach sporów kompetencyjnych na tle statusu funkcjonalnego drogi publicznej oznaczonej jako droga krajowa Nr 71 na spornym odcinku pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów (zob. m.in. postanowienie NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II GW 60/22; postanowienie NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II GW 61/22; postanowienie NSA z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 99/22; postanowienie NSA z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 104/22; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r. sygn. akt II GW 1/23). W orzeczeniach rozstrzygających powyższe sprawy kategorycznie stwierdzono, że odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, ma przebieg równoleżnikowy, natomiast nowo oddany odcinek drogi ekspresowej S14 zachowuje przebieg południkowy. Taki układ przestrzenny i funkcjonalny nowego odcinka drogi ekspresowej (południkowy) oraz dotychczasowego odcinka drogi krajowej (równoleżnikowy) nie pozwala na przyjęcie, że ten pierwszy odcinek zastąpił drugi, a zatem nie można w sposób uprawniony twierdzić, że doszło do zastąpienia drogi krajowej Nr 71 na odcinku między węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, przez oddany do użytkowania 25 czerwca 2022 r. nowy odcinek drogi ekspresowej S14 na trasie między węzłami Aleksandrów Łódzki – Łódź Lublinek. Nie został w tym zakresie spełniony warunek przestrzennej równoległości porównywanych odcinków drogi ekspresowej i drogi krajowej, a zatem nie została zrealizowana przesłanka "zastąpienia" tego ostatniego odcinka przez nowy odcinek drogi wyższej kategorii, zgodnie z ratio legis art. 10 ust. 5 u.d.p. (por. np. postanowienie NSA z 8 października 2020 r., sygn. akt II GW 54/20; postanowienie NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II GW 60/22; postanowienie NSA z 11 maja 2023 r. sygn. akt II GW 1/23). W postanowieniu z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GW 99/22, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z pierwotnym założeniem ustawodawczym wyrażonym w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (rządowy projekt ustawy, druk nr 1933, Sejm IV kadencji), celem wprowadzenia systemu bezwarunkowego i następującego z mocy samego prawa zaliczania tzw. starych odcinków dróg zastępowanych przez nowe odcinki (zasadniczo wyższej kategorii) do określonej kategorii (pierwotnie tylko gminnej, a obecnie także wojewódzkiej i powiatowej, zgodnie z tzw. kaskadowym i zstępującym systemem zmiany kategorii dotychczasowych odcinków drogowych) było przyspieszenie i odformalizowanie procesu zmiany statusu dróg w związku z realizacją inwestycji drogowych, zasadnicze wyłączenie możliwości wstrzymywania przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego procesu zmiany kategorii dotychczasowych dróg zastępowanych nowymi odcinkami oraz zapobieżenie sytuacjom, gdy "zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg (...) jest zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg" (zob. druk nr 1933, Sejm IV kadencji), a więc dotychczasowym odcinkiem (np. drogi krajowej) oraz odcinkiem nowym (np. drogi ekspresowej). Z uzasadnienia projektu ww. ustawy nowelizującej wynika zatem, że ustawodawca przyjął wąskie rozumienie określonego w art. 10 ust. 5 u.d.p. warunku zastąpienia dotychczasowego odcinka drogi przez nowo wybudowany odcinek, skoro odcinki te mają przebiegać względem siebie równolegle. Jest to przejaw podejścia formalno-przestrzennego. Odcinki drogowe stare (zastępowane) i nowe (zastępujące) muszą zatem przebiegać nie tylko w określonej bliskości przestrzennej, lecz także w układzie równoległym (a nie np. prostopadłym lub ukośnym), wskazującym na cel inwestora, aby doszło do bezpośredniego zastąpienia dotychczasowego odcinka nowo wybudowanym odcinkiem drogowym. W konsekwencji należy odrzucić proponowaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad szeroką interpretację przesłanki "zastąpienia" z art. 10 ust. 5 u.d.p. Tego rodzaju podejście prowadziłoby do trudnej do przewidzenia swobody inwestorów nowych odcinków dróg wyższej kategorii w przekazywaniu organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego dotychczasowych odcinków pozbawionych wyższej kategorii i zaliczonych z mocy ustawy do kategorii niższej (art. 10 ust. 5, 5e i 5f u.d.p.), skoro niezależnie od kryterium formalno-przestrzennego można by zawsze rozważać, czy i w jakim zakresie nowo wybudowany odcinek "zastąpił" odcinek dotychczasowy (np. przez przejęcie jego funkcji, w tym np. obsługi ruchu drogowego na pewnym odcinku, lub przez redukcję natężenia ruchu na pewnym odcinku). Odrębnie należy uwzględnić konieczność respektowania zasad związanych z ochroną samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, które nie powinny być obciążane nowymi zadaniami i związanymi z nimi wydatkami (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, druk nr 1031, Sejm VII kadencji) na podstawie niedookreślonej treściowo regulacji normatywnej, a ponadto – bez zapewnienia odpowiedniego finansowania nowych zadań. Mając na uwadze powyższe argumenty, wobec uznania, że sporne odcinki drogi krajowej Nr 71 nie zostały w świetle art. 10 ust. 5 u.d.p. zastąpione przez nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S14, należało przyjąć, że odcinki te zachowały dotychczasowy status funkcjonalny drogi krajowej, a zatem zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 p.r.d. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pozostaje organem zarządzającym ruchem na tych odcinkach drogowych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.