II GW 75/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 23 września 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa Łódzkiego w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.

I Pismem z dnia 23 września 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Zarządem Województwa Łódzkiego poprzez wskazanie Zarządu Województwa Łódzkiego jako organu właściwego do wydania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przyłącza energetycznego. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że M. W. – działający z upoważnienia Inwestora robót, tj. [...] z siedzibą w L., złożył wniosek do Zarządu Województwa Łódzkiego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogi krajowej nr 71 urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza energetycznego nN do działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina R. Zarząd Województwa Łódzkiego przekazał powyższy wniosek według właściwości do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wskazując, że planowane przyłącze energetyczne usytuowane jest w granicach działki o nr ewid. [...] obręb [...]. W ocenie Zarządu Województwa Łódzkiego odcinek drogi krajowej między węzłem Pabianice Północ, a skrzyżowaniem z DK 91 w Rzgowie nie został zastąpiony nowo oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej, a co za tym idzie oddanie do użytkowania drogi ekspresowej S14, nie wywołało na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.; dalej: udp) zmiany kategorii odcinka drogi krajowej DK 71 na drogę wojewódzką. Zdaniem wnioskodawcy, wskazana działka nr [...] w miejscowości [...], gmina R. jest przyległa do drogi DK 71, czyli do drogi, dla której z dniem 25 czerwca 2022 r., na mocy art. 10 ust. 5 udp zarządcą stał się Zarząd Województwa Łódzkiego, gdyż tego dnia oddano do użytku drogę ekspresową S14 na odcinku węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek i w związku z tym dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów, w tym droga przez miejscowość [...], mająca swój przebieg w ciągu drogi od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14 z DK71) do miasta Rzgów (skrzyżowania DK71 z DK91) został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. W odpowiedzi na wniosek Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyjaśnił także, że oddany do użytkowania z dniem 25 czerwca 2022 r. odcinek drogi ekspresowej S14 ma swój początek na węźle Łódź Lublinek i biegnie dalej w kierunku północnym do węzła Aleksandrów Łódzki. Oddana do użytkowania droga ma na całym swoim przebiegu układ południkowy oraz długość ok. 12 km. Zbliżony przebieg względem drogi ekspresowej S14 na odcinku węzeł Pabianice Północ (węzeł Pabianice Północ jest węzłem łączącym drogę krajową Nr 71 z drogą ekspresową S14 poprzedzającym węzeł Łódź Lublinek) - węzeł Aleksandrów Łódzki, ma odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ - łącznik węzła Aleksandrów Łódzki. Zatem zasadne jest uznanie, że oddany do użytkowania odcinek drogi ekspresowej S14 funkcjonalnie zastąpił odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ i Aleksandrów Łódzki. Tak jak odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ, a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki ma układ południkowy i przebiega równolegle i w niewielkiej odległości od odcinka drogi S14 oddanego do użytkowania, tak odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 ma przebieg równoleżnikowy (w rejonie węzła Pabianice Północ DK 71 zmienia kierunek swojego biegu), dla którego droga ekspresowa S14 oddana do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. nie stanowi żadnej alternatywy, a tym samym nie można mówić o zastąpieniu tego odcinka drogi krajowej Nr 71 oddanym do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. odcinkiem drogi ekspresowej S14. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej ppsa) w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 ppsa do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 ppsa oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do wyrażenia zgody zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogi krajowej Nr 71 urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza energetycznego nN do działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina R. Zgodnie z art. 39 ust. 3 udp w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z art. 19 ust. 2 udp wynika, że zarządcami dróg są dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa. Między stronami sporu kompetencyjnego sporne jest, czy z dniem oddania do użytkowania drogi ekspresowej S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek (25 czerwca 2022 r.) odcinek dotychczasowej drogi krajowej Nr 71, pomiędzy węzłem Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14, a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów z mocy prawa utracił kategorię drogi krajowej i uzyskał kategorię drogi wojewódzkiej. Kwestię tę reguluje przepis art. 10 ust. 5 udp stanowiący, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w wyżej cyt. przepisie. Analiza przedstawionych przez organy map nie potwierdza stanowiska Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ, a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S14 (odcinek od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek). Wymaga podkreślenia, że odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ, a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki ma układ południkowy i przebiega równolegle i w niewielkiej odległości od odcinka drogi ekspresowej S14 oddanego do użytkowania. Natomiast sporny odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ, a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów, ma przebieg równoleżnikowy (w rejonie węzła Pabianice Północ DK 71 zmienia kierunek swojego biegu). Zatem nie ulega wątpliwości, że sporny odcinek drogi krajowej Nr 71 nie przebiega równolegle z nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S14 (odcinek od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek). Natomiast jak zaznacza się w orzecznictwie NSA, wprowadzenie przepisu art. 10 ust. 5 u.d.p. wiązało się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przylegającymi odcinkami dróg (zob. postanowienia NSA z dnia: 8 października 2020 r., sygn. akt II GW 54/20; 20 maja 2014 r., sygn. akt II GW 8/14). W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż o czym była już mowa – sporny odcinek drogi krajowej Nr 71 nie przebiega równolegle z nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S14. Tym samym nie można mówić o zastąpieniu drogi krajowej Nr 71 na odcinku pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów oddanym do użytkowania w dniu 25 czerwca 2022 r. odcinkiem drogi ekspresowej S14. Skoro oddanie do użytkowania nowo powstałego odcinka drogi ekspresowej S14 (odcinek od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek) nie wywołało z mocy prawa zmiany kategorii odcinka drogi krajowej Nr 71 na drogę wojewódzką (odcinek pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową Nr 91 w mieście Rzgów), to w związku z powyższym należy uznać, że zarządcą tego odcinka drogi jest nadal Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który z tej przyczyny jest właściwy do rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogi krajowej nr 71 urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza energetycznego nN do działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina R. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.