II GW 17/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 stycznia 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Strykowa w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z 29 stycznia 2024 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Strykowa (dalej "Burmistrz") poprzez wskazanie Burmistrza jako organu właściwego do rozpoznania wniosku B.S. oraz M.S. o określenie warunków i wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi gminnej oznaczonej symbolem [...] do nieruchomości oznaczonej jako działki o nr. ewid. [...] i [...], obręb [...] [...], gmina Stryków położonej w m. [...]. Wskazał, że wnioskiem z 31 października 2023 r. B.S. i M.S. wystąpili do Burmistrza Strykowa o określenie warunków i wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi gminnej oznaczonej symbolem [...] do ww. nieruchomości, załączając niezbędne dokumenty, w tym kopię opinii GDDKiA z 14 sierpnia 2023 r., wskazującą na właściwość Gminy w zakresie planowanego skomunikowania ww. działek. Zawiadomieniem z 4 grudnia 2023 r. Burmistrz, uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, przekazał ww. wniosek do GDDKiA. Wskazał, że działki drogowe o graniczące z nieruchomością wnioskodawców, zostały przejęte za odszkodowaniem przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wydanej przez Wojewodę Łódzkiego 5 grudnia 2008 r. oraz uwzględnione w projekcie rozbudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogami lokalnymi we wsi [...], zatwierdzonym decyzją nr [...] wydaną przez Wojewodę Łódzkiego 23 lipca 2014 r. Właścicielem działek drogowych przejętych pod pas drogowy drogi krajowej nr [...] jest Skarb Państwa, zaś zarządcą GDDKiA Oddział w Łodzi. GDDKiA wskazał, że teren objęty złożonym wnioskiem przylega do pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] oraz pasa drogowego drogi gminnej, usytuowanej m.in. na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...] [...] oraz [...] i [...], obręb [...] [...], gmina Stryków. Obsługa komunikacyjna ww. nieruchomości jest zapewniona poprzez istniejący zjazd usytuowany w granicach działek o nr ewid. [...], [...] (obręb [...] [...]) oraz [...] (obręb [...] [...]), a zatem zjazd, zlokalizowany w granicach pasa drogowego ww. drogi gminnej. Powołana droga jest położona na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Strykowie z 24 listopada 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Stryków na obszarze wsi [...], [...] i [...], gdzie została oznaczona symbolem [...] jako drogi publiczne klasy lokalnej. Zdaniem GDDKiA, na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320; dalej "u.d.p.") organem właściwym do rozpoznania wniosku wnioskodawców był Burmistrz jako pełniący funkcję zarządcy drogi publicznej – drogi gminnej. Okoliczność, że ww. działki zostały przejęte (za odszkodowaniem) przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego oraz uwzględnione w projekcie rozbudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogami lokalnymi we wsi [...] nie oznacza, że nieruchomości te są położone w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Działki te zostały pozyskane jedynie dla potrzeb realizacji ww. inwestycji drogowej i nie były położone w pasie drogowym drogi krajowej ani też w obszarze skrzyżowania tej drogi z drogą krajową. Wydzielenie niezbędnego terenu na potrzeby realizacji inwestycji drogowej skutkujące pozyskaniem tego terenu w związku z realizacją zadania nie może stanowić podstawy dla twierdzenia, że doszło do zmiany dotychczasowej kategorii drogi. GDDKiA podniósł, że fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie przesądza o posiadaniu statusu tej drogi. O pełnieniu tej funkcji decyduje bowiem kategoria drogi, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Dodatkowo zaznaczył, że decyzją z 21 października 2016 r. Starosta Zgierski, po rozpoznaniu wniosku Gminy Stryków, udzielił Gminie Stryków pozwolenia na budowę obejmującego: wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej Nr [...] oraz budowie urządzenia technicznego w postaci oświetlenia ulicznego, do realizacji na dz. nr ewid. [...], obręb [...] oraz dz. [...] i [...], obręb [...] w gminie Stryków. Treść tej decyzji bezspornie potwierdzała, że Gmina w ww. postępowaniu występowała jako inwestor i zarządca drogi, zlokalizowanej na wskazanych powyżej działkach. Gmina Stryków była również inwestorem zamierzenia przebudowy części drogi gminnej w zakresie włączenia do drogi krajowej nr [...] w m. [...], który obejmował działkę o nr. ewid. [...]. Zdaniem GDDKiA, zmiany kategorii drogi nie spowodowały uzyskanie przez GDDKiA warunków lokalizacji, a następnie pozwolenia na rozbudowę skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogami lokalnymi we wsi [...]. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej może zawierać ustalenia dot. przebudowy dróg innych kategorii. W ocenie GDDKiA, działki, w granicach którym jest zlokalizowany zjazd objęty wnioskiem, bez wątpienia stanowią pas drogowy drogi gminnej, ponieważ w tym miejscu nie występuje żaden element drogi krajowej, a całokształt zagospodarowania pasa drogowego służy tylko i wyłącznie użytkownikom drogi gminnej. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz wniósł o wskazanie GDDKiA jako organu właściwego do rozpoznania wniosku B.S. oraz M.S.. Wskazał, że sporne działki zostały przejęte za odszkodowaniem przez Skarb Państwa oraz uwzględnione w projekcie rozbudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogami lokalnymi we wsi [...]. Z uwagi na to, że droga gminna w tym zakresie została przejęta pod skrzyżowanie, właściwym do rozstrzygnięcia wniosku będzie zarządca drogi wyższej kategorii. Przemawia za tym treść art. 25 ust. 1 u.d.p. w zakresie skrzyżowań dróg różnych kategorii, a także to, że GDDKiA swój status jako zarządcy dróg gminnych objętych lokalizacją skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogami lokalnymi we wsi [...] potwierdził w decyzji z 8 października 2015 r., w której zezwolił P. Sp. z o.o. w W. na lokalizację przyłącza kablowego 15kV do zasilania obiektu magazynowo-logistycznego w [...] w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] oraz drogi krajowej nr [...]. Następnie Burmistrz zezwolił na umieszczenie przyłącza kablowego w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] na obszarze pasa drogowego, który nie dotyczył wniosku złożonego w niniejszej sprawie. W piśmie z 26 kwietnia 2024 r. GDDKiA ponownie wniósł o wskazanie Burmistrza jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. Podkreślił, że sporne działki znajdują się poza obszarem skrzyżowania, więc nie ma podstaw do zastosowania art. 25 ust. 1 u.d.p. W odniesieniu do decyzji z 8 października 2015 r. GDDKiA wskazał, że zezwolił na lokalizację w granicach działki o nr. ewid. [...], która stanowi pas drogowy drogi krajowej nr [...], oraz [...] na terenach zieleni, wzdłuż zrealizowanej dodatkowej jezdni obsługującej przyległy teren, do końca łuków wyokrąglających na włączeniu tej drogi do jezdni głównej. Analiza załącznika do tej decyzji nie potwierdza lokalizacji przyłącza w granicach działek o nr. ewid. [...] i [...]. Z mapy wynika bowiem, że planowana infrastruktura będzie zlokalizowana nie tylko w pasie drogowym drogi krajowej oraz drogi gminnej, lecz również poza granicami pasa drogowego tych dróg, tj. w granicach nieruchomości prywatnych oznaczonych jako działki o nr ewid. [...] i [...], usytuowanych poza granicami pasa drogowego drogi, pozostającej w zarządzie Burmistrza Strykowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Ust. 2 tego przepisu przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak – dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), a dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki/prawo własności drogi (por. postanowienia NSA z: 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20, 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18, 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba zatem wskazać, że zasady zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art. 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art. 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. O tym, kto jest zarządcą określonej kategorii drogi, stanowi zaś przytoczony wyżej art. 19 ust. 2 u.d.p. Aby jednak spor kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, postanowienie z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16, postanowienie z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy bowiem do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13). W niniejszej sprawie stan faktyczny nie został prawidłowo wyjaśniony przez organy będące w sporze. Nie jest bowiem jasne, do jakiej kategorii dróg należy zaliczyć sporny odcinek pasa drogi, na którym miałby zostać zlokalizowany zjazd. Z jednej bowiem strony GDDKiA podnosiła, że droga ta stanowi drogę gminną, jednak Burmistrz wskazał, że z racji na umieszczenie spornych działek na obszarze skrzyżowania z drogą krajową nr [...], droga ta powinna być zarządzana przez GDDKiA na podstawie art. 25 u.d.p. Zdaniem NSA, z nadesłanych akt sprawy nie można ustalić w sposób niebudzący wątpliwość, czy sporne działki znajdują się w obrębie skrzyżowania z drogą krajową nr [...]. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że determinuje, kto jest zarządcą fragmentu drogi, przy których położone są sporne działki. W tych okolicznościach sprawy NSA nie mógł rozpoznać wniosku, ponieważ – jak zostało już powiedziane – nie ustala stanu faktycznego w sprawie, a jedynie może orzekać na podstawie nadesłanych przez organy dokumentów, a te nie pozwalały na rozstrzygnięcie sporu. NSA wskazuje ponadto, że oddalenie wniosku nie zamyka drogi do ponownego złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez uprawniony podmiot. W celu umożliwienia NSA rozstrzygnięcia tego sporu, konieczne jednak będzie jednoznaczne wykazanie charakteru spornego odcinka drogi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.