II GW 22/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku I. M. i J. M. z dnia 5 lutego 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Legionowo a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z dnia 5 lutego 2024 r. I. i J. M. (wnioskodawcy) wnieśli o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Legionowo a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. W uzasadnieniu ww. pisma wnioskodawcy wskazali, że w dniu 29 grudnia 2023 r. skierowali do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Legionowo do nieruchomości obejmującej działkę nr [...] ([...], obręb [...]), zlokalizowaną w Legionowie przy u. [...]. Przedmiotowy wniosek został przekazany przez GDDKiA Prezydentowi Miasta Legionowo. W zawiadomieniu z dnia 16 stycznia 2024 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że droga, w pasie której ma zostać zlokalizowany zjazd w Legionowie, nie jest drogą krajową, lecz drogą gminną, a zatem organ ten nie może być jej zarządcą i tym samym nie może rozstrzygać sprawy wywołanej wnioskiem. W piśmie z dnia 24 stycznia 2024 r. Prezydent Miasta Legionowo wskazał, że droga, której dotyczy wniosek o lokalizację zjazdu, nie jest drogą gminną, oraz – powołując się na art. 19 ust. 2 pkt 1 oraz art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) – podniósł, że organem właściwym do rozpoznania wniosku z dnia 29 grudnia 2023 r. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Legionowo jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej zjazdu do działki nr ewid. [...], obręb nr [...] Legionowo. Organ ten wskazał, że przedmiotowy odcinek drogi "z dniem oddania do użytkowania, tj. 24 listopada 2011 r. został z mocy prawa zaliczony do kategorii drogi gminnej" na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu, GDDKiA była tylko inwestorem budowy odcinka drogi gminnej, natomiast nigdy nie była jej zarządcą. Z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie zarządcą ww. drogi stał się Prezydent Miasta Legionowo i jest on organem wyłącznie właściwym do rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu. Pismem z dnia 21 marca 2024 r. Prezydent Miasta Legionowo (Prezydent) wniósł o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpoznania sprawy wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej [...] w miejscowości Legionowo do nieruchomości obejmującej sporną działkę, względnie o oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Prezydent wskazał, że projektowany zjazd dotyczy drogi krajowej nr [...] w Legionowie, która na tym odcinku została wybudowana w ramach inwestycji związanej z rozbudową drogi krajowej nr [...] na trasie Warszawa – Ostrołęka (odcinek przejścia przez m. Legionowo), a jej celem było wybudowanie drugiej jezdni, przy czym przebieg istniejącej drogi krajowej nr [...] i istniejących dróg miejskich (ulic) "pozostał niezmieniony". W dalszej części pisma Prezydent wyjaśnił, że "przebudowa" drogi krajowej nr [...] "na przejściu" przez Legionowo "odbyła się w całości" w ramach jej pasa drogowego, to jest w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i gospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym" i w związku z tym przedmiotowa działka, jak również pozostałe działki stanowiące pas drogowy drogi krajowej nr [...] w Legionowie, pozostawały w zarządzie GDDKiA. W ocenie Prezydenta, brak dokładnych ustaleń faktycznych w sprawie powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu. W piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2024 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że Prezydent pomija fakt, że "możliwe jest również zaliczenie drogi do kategorii drogi gminnej z mocy prawa (art. 10 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych)". W ocenie organu sporna droga dojazdowa wybudowana została "w ciągu istniejącej drogi gminnej stanowiącej ulicę [...]". Ponadto, zdaniem organu, droga ta jest drogą dojazdową klasy D, a zgodnie z przepisami prawa tylko drogi publiczne gminne mogą mieć tego rodzaju klasę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie, złożony na podstawie art. 22 § 3 pkt 1 k.p.a. przez stronę postępowania, nie zasługiwał na merytoryczne rozstrzygnięcie o charakterze pozytywnym. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego jest rozbieżność stanowisk co najmniej dwóch organów administracji publicznej w przedmiocie wykładni i stosowania regulacji wyznaczającej właściwość tych organów na tle tożsamej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej, która stała się przedmiotem postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty tego rodzaju sporu administracyjnoprawnego polega na wskazaniu adresata kompetencji do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o charakterze kompetencyjnym nie może natomiast zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych lub rekonstruowanej jednakowo regulacji kompetencyjnej. Powstające między organami różnice poglądów co do sposobu stosowania danej regulacji kompetencyjnej, niebędące konsekwencją rozbieżności w wykładni tej regulacji, mogą świadczyć o określonych brakach w zakresie ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej załatwienia sprawy albo o niepodjęciu koniecznych czynności procesowych zmierzających do określenia przedmiotu postępowania. Powstanie sporu o właściwość lub kompetencyjnego musi być zatem poprzedzone precyzyjnym, wnikliwym i szczegółowym ustaleniem stanu prawnego i faktycznego sprawy. Brak tego rodzaju ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu musi zostać oceniony jako przedwczesny, co stanowi podstawę do jego oddalenia (zob. np. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OW 292/17). Warunkiem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest ponadto stwierdzenie, że rozbieżności interpretacyjne organów na tle regulacji kompetencyjnej mają charakter realny (a nie pozorny), aktualny (a nie potencjalny) i konkretny (a nie abstrakcyjny). Analiza stanowisk organów będących uczestnikami przedmiotowego postępowania spornego oraz treść materiałów przez nie przedłożonych nie uzasadniają wniosku, że pomiędzy tymi organami zachodzą rozbieżności interpretacyjne lub subsumpcyjne na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej (art. 29 ust. 1 u.d.p.). Ujawnione rozbieżności w zakresie ocen prawnych stron sporu są natomiast konsekwencją niedokonania pełnych, wyczerpujących i precyzyjnych ustaleń faktycznych na tle zasadniczej przesłanki determinującej określenie organu właściwego do załatwienia sprawy, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., to jest publicznoprawnego statusu kategorialnego drogi, której zarządca jest upoważniony do wydania zezwolenia lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. Z treści art. 19 ust. 2 u.d.p., z zastrzeżeniem art. 19 ust. 3, 5, 5a i 8 u.d.p., wynika z kolei, że właściwymi zarządcami dróg publicznych są: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – co do dróg krajowych, zarząd województwa – co do dróg wojewódzkich, zarząd powiatu – co do dróg powiatowych, wójt (burmistrz, prezydent miasta) – co do dróg gminnych. O właściwości rzeczowej organu w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p., rozstrzyga zatem co do zasady formalnoprawny status odpowiedniej drogi publicznej, co oznacza, że kategoryczne ustalenia kompetencyjne są warunkowane prawidłowością i ostatecznością ustaleń faktycznych w przedmiocie kategorii danej drogi publicznej (art. 2a i art. 5-7 u.d.p.). Tymczasem w sprawie, na której tle doszło do powstania rozbieżności w ocenach organów negujących swoją właściwość, brak jest pełnych, spójnych i precyzyjnych ustaleń w przedmiocie aktualnego statusu kategorialnego odcinka drogi publicznej w Legionowie (zlokalizowanego przy działce nr [...] przy ul [...]). Organy nie potrafią wskazać wiarygodnej i pewnej bazy dokumentacyjnej, z której wynikają w ujęciu chronologicznym kolejne przekształcenia obszarowe, graniczne i kategorialne spornej drogi dojazdowej (zwanej również "drogą serwisową") w związku z inwestycjami dotyczącymi rozbudowy drogi krajowej nr [...] w zakresie odcinka przechodzącego przez Legionowo (nawet w tym zakresie brakuje precyzji, gdyż Prezydent m. Legionowo wspomina również o "przebudowie" tej drogi). Brak również dowodów z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i drogowej, które mogłyby być podstawą do twierdzenia, że sporna droga zmieniła swój status kategorialny z mocy samego prawa. W szczególności nie jest takim dowodem przedłożony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wykaz odcinków dróg (ulic) "wybudowanych/przebudowanych w ramach inwestycji GDDKiA" dotyczącej rozbudowy drogi nr [...] na odcinku przejścia przez Legionowo (odc. I i odc. II). Mając powyższe na względzie, wobec niestwierdzenia, że pomiędzy organami zaistniał realny, aktualny i konkretny spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., który może podlegać merytorycznemu i pozytywnemu rozstrzygnięciu (por. np. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GW 3/24; postanowienie NSA z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II GW 110/23; postanowienie NSA z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15; postanowienie NSA z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; postanowienie NSA z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16), Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu wniosku.