II GW 126/25

Dnia 9 kwietnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy [...] z dnia 1 września 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Burmistrzem Miasta [...]oraz Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

I. Wójt Gminy [...] pismem z 1 września 2025 r., działając na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego między nim a Burmistrzem Miasta [...] i Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo A. Z. do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wójt wniósł o wyznaczenie jako właściwego Burmistrza Miasta [...] z uwagi na miejsce pobytu A. Z. - w zakładzie karnym w W., zaś na wypadek nieuwzględnienia tego stanowiska, uznanie za właściwy organ Prezydenta Miasta [...], gdyż tam znajduje się ostatnie miejsce zamieszkania i stały zamiar pobytu strony. We wniosku przedstawił chronologię zdarzeń związaną z przekazywaniem wniosku pomiędzy poszczególnymi organami i stwierdził, że A. Z. od 14 czerwca 2021 r. przebywa w zakładzie karnym w W. Ostatni wywiad środowiskowy oraz oświadczenie świadczeniobiorcy zawarte w aktach sprawy wskazują, że przed osadzeniem zamieszkiwał on w T. i tam zamierza wrócić po odbyciu kary. Meldunek w K. jest wieloletni i faktycznie nie towarzyszy mu ani pobyt, ani zamiar stałego pobytu. W tej sytuacji przyjął, że A. Z. nie ma aktualnego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Wójt powołał art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. i skonstatował, że A. Z. od kilku lat przebywa w zakładzie karnym w W., co - mimo braku zamiaru stałego pobytu - stanowi jego aktualne miejsce pobytu. Dlatego też, stosując subsydiarnie art. 21 k.p.a., organem właściwym do wydania decyzji powinien być Burmistrz Miasta W. Pogląd ten, w jego ocenie, znajduje potwierdzenie w piśmie MOPS w T. z 25 lipca 2025 r., który - po przeprowadzeniu wywiadu - wskazał W. jako organ właściwy. II. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na wniosek podzielił stanowisko Wójta Gminy [...], które wskazuje Burmistrza Miasta W. jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Prezydent powołał art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146, ze zm.; dalej: u.ś.o.z.) i stwierdził, że nie stanowi o tym, że właściwość miejscową organu należy ustalać w oparciu o ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Dodał, że zgodnie z naczelnymi zasadami prawa administracyjnego organ wydając decyzję administracyjną winien brać pod uwagę stan faktyczno-prawny obowiązujący w dniu jej wydania. III. Z kolei Burmistrz Miasta W. w swojej odpowiedzi na wniosek wskazał, że organem właściwym miejscowo do wydania przedmiotowej decyzji jest Prezydent Miasta [...]. Pobyt A. Z. na terenie Miasta W. wynika bowiem wyłącznie z odbywania kary pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym, co ma charakter przymusowy i przejściowy. Okoliczność ta, w ocenie Burmistrza, nie może stanowić podstawy do przyjęcia jego właściwości miejscowej. Argumentował, że ostatnie miejsce zamieszkania A. Z. - a zarazem miejscowość, do której zamierza on powrócić po odbyciu kary - to miasto T., natomiast zameldowanie w Gminie K. ma charakter wyłącznie formalno-ewidencyjny i nie odzwierciedla rzeczywistego miejsca zamieszkania strony. Jak stwierdził, przed osadzeniem A. Z. faktycznie zamieszkiwał w T. i z tym miastem wiązał swoje centrum interesów życiowych, zaś po odbyciu kary zamierza tam powrócić. Ostatnim miejscem jego stałego pobytu (zamieszkania) były zatem T. Natomiast jego pobyt w W. ma charakter przymusowy (izolacyjny) - został on osadzony w tutejszym Zakładzie Karnym z mocy wyroku sądu karnego, co nie odzwierciedla jego własnej woli co do wyboru miejsca pobytu. Taki pobyt penitencjarny nie spełnia kryterium dobrowolności i zamiaru stałego pobytu, wymaganego do przyjęcia, że dana miejscowość stała się miejscem zamieszkania skazanego. Przedstawił przy tym pogląd, zgodnie z którym długotrwała nieobecność osoby w dotychczasowym miejscu zamieszkania - spowodowana na przykład odbywaniem kary więzienia - nie oznacza utraty tego miejsca zamieszkania, jeśli tylko osoba ta zamierza do niego powrócić. Burmistrz podsumował, że jedyną miejscowością spełniającą kryteria "miejsca zamieszkania" A. Z. jest miasto T. To w T. skoncentrowane było jego życie osobiste przed osadzeniem i tam zamierza on powrócić po zakończeniu odbywania kary. Tym samym, zgodnie z art. 54 ust. 1 u.o.ś.z. w związku z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 25 k.c., właściwym organem administracji do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla A. Z. jest organ gminy właściwej ze względu na jego miejsce zamieszkania, czyli Prezydent Miasta T. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. 2. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. 3. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa osoby uprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GW 66/25; 15 lipca 2025 r., sygn. akt II GW 63/25; 21 listopada 2024 r., sygn. akt II GW 71/24; 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2019 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 4. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.; dalej jako: "ustawa o pomocy społecznej"), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. 5. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. 6. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. 7. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że ostatnim miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy – w rozumieniu art. 25 k.c. – było miasto T., gdzie przed osadzeniem koncentrowało się jego życie osobiste oraz gdzie deklaruje on zamiar powrotu po odbyciu kary pozbawienia wolności. Okoliczność zameldowania na pobyt stały na terenie Gminy K. ma charakter wyłącznie ewidencyjny i nie przesądza o miejscu zamieszkania strony, albowiem nie towarzyszy jej ani faktyczne przebywanie, ani zamiar stałego pobytu. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że pobyt świadczeniobiorcy w zakładzie karnym w W. może stanowić podstawę ustalenia właściwości miejscowej organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że pobyt w jednostce penitencjarnej ma charakter przymusowy oraz izolacyjny i nie spełnia przesłanek miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., a tym samym nie może być uznany za kryterium właściwości organu (por. postanowienia NSA z 24 marca 2021 r., II GW 66/20; z 28 września 2021 r., II GW 59/21; z 12 lipca 2018 r., II GW 13/18). Podkreśla się również, że długotrwały pobyt o charakterze izolacyjnym nie prowadzi do przeniesienia centrum interesów życiowych osoby, jeżeli brak jest zamiaru trwałego związania się z danym miejscem. 8. W świetle powyższego, wobec braku aktualnego miejsca zamieszkania oraz braku relewantnego miejsca pobytu strony, właściwość miejscową organu należało ustalić – stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy w kraju, którym są T. 9. Wobec przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione należy uznać stanowisko, że organem właściwym do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta [...], jako organ gminy ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. 10. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.