II GW 117/25

Dnia 9 kwietnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dariusz Zalewski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Goworowo z dnia 5 sierpnia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Goworowo a Burmistrzem Miasta Pułtusk w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy Goworowo jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

I Pismem z 5 sierpnia 2025 r. Wójt Gminy Goworowo złożył wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Goworowo a Burmistrzem Miasta Pułtusk poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku [...] w Pułtusku z 10 stycznia 2025 r. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy J. D. (dalej: zainteresowana). W uzasadnieniu tego pisma Wójt Gminy Goworowo wskazał, że 7 marca 2025 r. do Urzędu Gminy Goworowo wpłynęło zawiadomienie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pułtusku z 5 marca 2025 r. o przekazaniu ww. wniosku do załatwienia według właściwości. Z dokumentów będących w posiadaniu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pułtusku wynika, że zainteresowana zamieszkiwała wraz ze swoim partnerem pod adresem [...],[...] Goworowo do 6 listopada 2024 r. Następnie trafiła do [...] w Ostrołęce. Podczas pobytu zainteresowana oświadczyła pracownikowi socjalnemu ww. placówki, iż nie chce oraz nie ma możliwości powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania, w związku z [...]. W dniu 14 listopada 2024 r. zainteresowana trafiła do Hospicjum Stacjonarnego [...] w Pułtusku. Zainteresowana nigdy nie była zameldowana na terenie gminy Goworowo. W dniu 15 stycznia 2025 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Goworowie wpłynęło oświadczenie zainteresowanej, iż nie posiada miejsca zamieszkania pod adresem [...], [...] Goworowo i nie zamierza powrócić pod wymieniony adres. Wobec tego Wójt Gminy Goworowo wskazał, że wnioskodawczyni nie posiada miejsca zamieszkania na terenie Gminy Goworowo, zatem nie można uznać właściwości Wójta Gminy Goworowo w tej sprawie. W ocenie Wójta Gminy Goworowo miejscem pobytu zainteresowanej na moment złożenia ww. wniosku był Pułtusk, w związku z tym organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Burmistrz Miasta Pułtusk. II W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Burmistrz Miasta Pułtusk wniósł o wskazanie Wójta Gminy Goworowo jako organu właściwego miejscowo do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla zainteresowanej. Burmistrz Miasta Pułtusk wyjaśnił, że zainteresowana od 6 listopada 2024 r. przebywała w [...] w Ostrołęce, natomiast od 14 listopada 2024 r. w Hospicjum [...] w Pułtusku. Zainteresowana była zatem z powodu sytuacji zdrowotnej objęta leczeniem w placówkach medycznych, w tym w Hospicjum położonym na terenie miasta Pułtusk. Pułtusk był miejscem udzielania pacjentce ostatniej pomocy medycznej, Gmina Pułtusk nie była jej miejscem zamieszkiwania, nie miała woli przebywania na tym obszarze. Natomiast ostatnim miejscem zamieszkania zainteresowanej pozostawał [...], [...] Goworowo, gmina Goworowo, gdzie przed pobytem w ww. placówkach medycznych przebywała z zamiarem stałego pobytu. Burmistrz Miasta Pułtusk podał również, że zainteresowana korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej przyznawanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Goworowie, tj. od 1 lutego 2024 r. do 30 listopada 2024 r. zainteresowana miała przyznany zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej oraz opłacane składki na ubezpieczenie zdrowotne przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Goworowie. Świadczenie to było przyznane jeszcze w okresie, gdy zainteresowana przebywała w Szpitalu w Ostrołęce. Wobec tego Burmistrz Miasta Pułtusk wskazał, że z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpatrywanej sprawie wynika, że zainteresowana zamieszkiwała na terenie Gminy Goworowo, a dopiero następnie trafiła do [...] w Ostrołęce oraz Hospicjum [...] w Pułtusku. W związku z tym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej jest Wójt Gminy Goworowo. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Pojęcie sporu, o którym mowa w przywołanej regulacji prawnej, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma zatem miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu ma na celu zapobieżenie sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania i w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego o właściwość – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – jest to, że 7 marca 2025 r. do Urzędu Gminy Goworowo wpłynęło zawiadomienie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pułtusku z 5 marca 2025 r. o przekazaniu wniosku Szpitala [...] w Pułtusku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, do załatwienia według właściwości. Wójt Gminy Goworowo wskazał, że zainteresowana nie posiada miejsca zamieszkania na terenie Gminy Goworowo, a miejscem pobytu zainteresowanej na moment złożenia wniosku był Pułtusk i dlatego to Burmistrza Miasta Pułtusk należy uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. Burmistrz Miasta Pułtusk uznał się natomiast za niewłaściwy do załatwienia sprawy argumentując, że zainteresowana z powodu sytuacji zdrowotnej była objęta leczeniem w placówkach medycznych, w tym w Hospicjum [...] położonym na terenie miasta Pułtusk. Gmina Pułtusk nie była zatem miejscem zamieszkiwania zainteresowanej, a zainteresowana nie miała woli przebywania na tym obszarze. Pułtusk stanowił jedynie miejsce udzielania zainteresowanej ostatniej pomocy medycznej. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika bowiem, że ostatnim miejscem zamieszkania zainteresowanej pozostawał [...], [...] Goworowo, gdzie przed pobytem w placówkach medycznych zainteresowana przebywała z zamiarem stałego pobytu. Dlatego zdaniem Burmistrza Miasta Pułtusk należy uznać Wójta Gminy Goworowo za organ właściwy do rozpoznania sprawy. Odnosząc się do istoty spornej w tej sprawie kwestii, na wstępie wymaga wskazania, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1461, dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 15 lipca 2017 r., sygn. akt II GW 63/25; 15 lutego 2024 r., sygn. akt II GW 138/23). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się, między innymi, po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak przepis ten nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jego konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niego wynikają. Innymi słowy, przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, gdyż zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc zaś pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zaś uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1954 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071, dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jakkolwiek tak rozumiane miejsce zamieszkania nie sprowadza się do miejsca zameldowania, to jednak – co istotne – w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tej sprawie okoliczności faktyczne przedstawione przez organy administracji oraz znajdujące się w aktach dowody uzasadniają przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Wójt Gminy Goworowo. Z akt wynika bowiem, że ostatnim znanym adresem zamieszkania zainteresowanej jest [...],[...] Goworowo. Zainteresowana zamieszkiwała pod tym adresem wraz z partnerem. Ponadto zainteresowana korzystała ze świadczeń pomocy społecznej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Goworowie, gdzie w okresie od 1 lutego 2024 r. do 30 listopada 2024 r. miała przyznany zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej oraz opłacane składki na ubezpieczenie. W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy adres [...],[...] Goworowo był zatem ostatnim znanym i zarazem pewnym miejscem zamieszkania zainteresowanej. Nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, że zainteresowana nie planowała powrotu pod ww. adres. Pobyt w placówkach medycznych, w tym w Hospicjum [...] położonym na terenie miasta Pułtusk, był jedynie miejscem pobytu zainteresowanej związanego z leczeniem, a nie jej miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych i art. 25 k.c. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał Wójta Gminy Goworowo jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.