II GW 121/25

Dnia 9 kwietnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Dariusz Zalewski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 13 sierpnia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Częstochowy a Prezydentem Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego oraz Prezydentem Miasta Kielce w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

I Pismem z 13 sierpnia 2025 r. Prezydent Miasta Częstochowy złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową pomiędzy Prezydentem Miasta Częstochowy – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie a Prezydentem Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego – Centrum Usług Społecznych oraz Prezydentem Miasta Kielce – Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Kielcach, przez wskazanie Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego – Centrum Usług Społecznych, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] w Kielcach o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej – M. N. (dalej: zainteresowany). W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że w dniu 1 lipca 2025 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Częstochowie wpłynęło zawiadomienie z Centrum Usług Społecznych w Ostrowcu Świętokrzyskim z 18 czerwca 2025 r. wraz z wnioskiem z 16 grudnia 2024 r. [...] w Kielcach o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej. Zainteresowany od dnia 14 grudnia 2024 r. korzystał z pomocy medycznej [...] w Kielcach. Zainteresowany podał jako miejsce zamieszkania Kielce, ul. [...]. Prezydent Miasta Kielce - Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Kielcach na podstawie pisma Zakładu Ubezpieczenia Społecznego z 16 stycznia 2025 r. ustalił, że zainteresowany zameldowany jest w Kielcach, jednak zamieszkuje w Ostrowcu Świętokrzyskim i tam też w okresie od [...] stycznia 2024 r. do [...] stycznia 2025 r. zgłoszony był do ubezpieczeń zawiadomieniem z [...] lutego 2025 r. przez Powiatowy Urząd Pracy w Ostrowcu Świętokrzyskim. W związku z tym przekazał sprawę do Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego – Centrum Usług Społecznych, uznając go za organ właściwy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Centrum Usług Społecznych w Ostrowcu Świętokrzyskim w toku prowadzonego postępowania ustaliło, że zainteresowany zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ostrowcu Świętokrzyskim w okresie od [...] stycznia 2024 r. do [...] stycznia 2024 r., podając jako adres zamieszkania Ostrowiec Świętokrzyski, ul. [...]. Informacja z Powiatowego Urzędu Pracy w Ostrowcu Świętokrzyskim dotycząca ostatniego znanego miejsca zamieszkania została również potwierdzona pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z 25 marca 2025 r. Ponadto Naczelnik II Urzędu Skarbowego w Częstochowie pismem z 8 kwietnia 2025 r. poinformował, że zainteresowany od 31 maja 2024 r. figuruje w rejestrze podatników prowadzonym przez ww. urząd skarbowy od 31 maja 2024 r. z adresu Częstochowa, ul. [...]. II Urząd Skarbowy w Częstochowie poinformował, że nie odnotował jednak rocznego zeznania zainteresowanego za 2024 r. oraz wskazał, że zainteresowany podlegał uprzednio właściwości Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego uznał, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie, biorąc pod uwagę treść pisma Naczelnika II Urzędu Skarbowego w Częstochowie z 8 kwietnia 2025 r., w którym zawarta została informacja dotycząca adresu, z którego zainteresowany miał prowadzić działalność gospodarczą. W ocenie Prezydenta Miasta Częstochowy – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie takie stanowisko jest błędne, gdyż miejsce prowadzenia działalności gospodarczej nie jest miejscem zamieszkania, jak wskazało Centrum Usług Społecznych w Ostrowcu Świętokrzyskim. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie zweryfikował dane zainteresowanego w Systemie Rejestrów Państwowych, z którego wynikało, że na stałe zameldowany był w okresie od 19 października 1989 r. do 21 listopada 1997 r. w Kielcach przy ul. [...], następnie w okresie od 2 czerwca 2000 r. do 4 stycznia 2016 r. również w Kielcach przy ul. [...]. Ponadto Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Częstochowie na skutek pisma z 23 lipca 2025 r. z II Urzędu Skarbowego w Częstochowie ustalił, że zainteresowany zgłosił działalność gospodarczą z adresu Częstochowa, ul. [...], jednak za rok 2024 nie złożył zeznania rocznego oraz informacji od płatników PIT-11. Dodatkowo ustalono m.in., że w Częstochowie przy ul. [...] nie istnieje lokal nr [...], co zostało potwierdzone pismem Urzędu Miasta Częstochowy z 14 lipca 2025 r. oraz Komisariatu [...] Policji w Częstochowie z 10 lipca 2025 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] pismem wskazał natomiast, że adresem zamieszkania zainteresowanego jest Ostrowiec Świętokrzyski ul. [...]. Ponadto na ww. adres w Częstochowie wysłano pismo o kontakt z pracownikiem socjalnym, które zostało zwrócone do nadawcy z uwagi na brak lokalu wskazanego w przesyłce. Przeprowadzono także rozmowę z administratorem budynku, podczas której ustalono, że w powyższym budynku lokal nr [...] nie istnieje. II Odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość złożył Prezydent Miasta Kielce - Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Kielcach pismem z 16 września 2025 r., wnosząc o wskazanie Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego - Centrum Usług Społecznych jako właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] w Kielcach o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej – zainteresowanego. Prezydent Miasta Kielce - Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Kielcach wyjaśnił, że zainteresowany nie jest mieszkańcem Kielc, a adres Kielce ul. [...] jest historycznym adresem zameldowania. Natomiast z informacji przekazanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu wynika, że podmiot ten w swoich zbiorach posiada adres zamieszkania zainteresowanego [...] Ostrowiec Świętokrzyski ul. [...] oraz taki sam adres korespondencyjny. Ponadto z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika również, iż zainteresowany był zgłoszony przez Powiatowy Urząd Pracy w Ostrowcu Świętokrzyskim do ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od [...] stycznia 2024 r. do [...] stycznia 2024 r. z tytułu: osoba bezrobotna niepobierająca zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium. A zatem w sytuacji braku informacji o obecnym miejscu zamieszkania lub pobytu zainteresowanego - właściwym do rozparzenia sprawy będzie Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego – Centrum Usług Społecznych, bowiem ostatnie znane miejsce pobytu strony to Ostrowiec Świętokrzyski ul. [...]. Odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość złożył również Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego pismem z 17 września 2025 r., wnosząc o wskazanie Prezydenta Miasta Kielce jako organu właściwego ze względu na miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla zainteresowanego. Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego wyjaśnił m.in., że zainteresowany nie figuruje w ewidencji świadczeniobiorców Centrum Usług Społecznych w Ostrowcu Świętokrzyskim, nie korzystał z noclegów w Noclegowni dla osób bezdomnych na ul. [...] w Ostrowcu Świętokrzyskim prowadzonej przez Centrum Usług Społecznych w Ostrowcu Świętokrzyskim. Zainteresowany nie figuruje w ewidencji osób ubezpieczonych w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Komenda Powiatowa Policji ani Straż Miejska w Ostrowcu Świętokrzyskim nie podejmowała wobec zainteresowanego jakichkolwiek czynności lub interwencji. Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego wyjaśnił także, że w dniu [...] stycznia 2024 r. zainteresowany zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ostrowcu Świętokrzyskim podając jako adres zamieszkania i adres do korespondencji Ostrowiec Świętokrzyski ul. [...]. Z Powiatowego Urzędu Pracy w Ostrowcu Świętokrzyskim został wyrejestrowany [...] stycznia 2024 r. Organ uznał zatem, że skoro obecnie nie ma podstaw aby powiązać centrum aktywności życiowej zainteresowanego z żadną z miejscowości i nie jest możliwe ustalenie jego aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu, a także ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania bądź pobytu, to organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Kielce jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Pojęcie sporu, o którym mowa w przywołanej regulacji prawnej, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma zatem miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu ma na celu zapobieżenie sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania i w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego o właściwość – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – jest to, że Prezydent Miasta Częstochowy złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego oraz Prezydentem Miasta Kielce przez wskazanie Prezydenta Miasta Ostrowca jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] w Kielcach o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej zainteresowanego. Także Prezydent Miasta Kielce uznał, że to Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku. Natomiast Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego wskazał Prezydenta Miasta Kielc jako organ właściwy ze względu na miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla zainteresowanego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że organ administracji, któremu sprawa została przekazana, jeżeli uznaje się za niewłaściwy - powinien wystąpić do sądu administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, nie zaś przekazywać sprawę innemu właściwemu, jego zdaniem, organowi administracji, czy też zwracać sprawę organowi administracji, który ją przekazał uznając się za niewłaściwy. W niniejszej sprawie doszło zatem do uchybienia, co jednak uznane zostało w tej sprawie za niestanowiące przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (zob. np. postanowienia NSA z: 15 lutego 2024 r., sygn. akt II GW 151/23; 21 września 2023 r., sygn. akt II GW 43/23; 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05). Odnosząc się do istoty spornej w tej sprawie kwestii, na wstępie wymaga wskazania, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1461, dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 15 lipca 2017 r., sygn. akt II GW 63/25; 15 lutego 2024 r., sygn. akt II GW 138/23). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych orzeczeniach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się, między innymi, po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak przepis ten nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jego konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niego wynikają. Innymi słowy, przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, gdyż zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc zaś pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zaś uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1954 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071, dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jakkolwiek tak rozumiane miejsce zamieszkania nie sprowadza się do miejsca zameldowania, to jednak – co istotne – w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tej sprawie okoliczności faktyczne przedstawione przez organy administracji oraz znajdujące się w aktach dowody uzasadniają przyjęcie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego. Z akt wynika bowiem, że ostatnim znanym miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy (zainteresowanego) jest [...] Ostrowiec Świętokrzyski ul. [...]. Zainteresowany w dniu [...] stycznia 2024 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ostrowcu Świętokrzyskim podając ww. adres jako adres zamieszkania i adres do korespondencji. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. poz. 667) w celu dokonania rejestracji osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny zgłasza się do powiatowego urzędu pracy, właściwego ze względu na miejsce zameldowania stałego lub czasowego, a jeżeli nie jest zameldowana - do powiatowego urzędu pracy, na którego obszarze działania przebywa. Mając na uwadze powyższe oraz w szczególności okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy, to adres [....] Ostrowiec Świętokrzyski ul. [...] był ostatnim znanym i zarazem pewnym miejscem zamieszkania zainteresowanego. Nie można uznać adresu Częstochowa, ul. [...], za miejsce ostatniego zamieszkania lub pobytu. Adres ten nie jest miejscem zamieszkania zainteresowanego w rozumieniu art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych i art. 25 k.c. Zainteresowany zgłosił jedynie działalność gospodarczą z adresu Częstochowa, ul. [...], który w świetle ustaleń organów okazał się adresem nieistniejącym. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.