II GW 108/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Gminy i Miasta Rudnik nad Sanem z dnia 25 czerwca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta Rudnik nad Sanem a Prezydentem Miasta Ostrowiec Świętokrzyski i Burmistrzem Miasta Kunów w sprawie potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Gminy i Miasta Rudnik nad Sanem jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 25 czerwca 2025 r. Burmistrz Gminy i Miasta Rudnik nad Sanem (dalej: wnioskodawca), wniósł na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy wnioskodawcą a Prezydentem Miasta Ostrowiec Świętokrzyski i Burmistrzem Miasta Kunów w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla Pana S.M. (dalej: świadczeniobiorca, uprawniony). We wniosku wskazano, że w dniu 27 marca 2025 r. pracownik socjalny Centrum Usług Społecznych w Ostrowcu Świętokrzyskim skontaktował się z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Rudniku nad Sanem informując, iż uprawniony w listopadzie 2024 r. przebywał w Wielospecjalistycznym Szpitalu w Ostrowcu Świętokrzyskim, który uzasadniony był stanem nagłym. W rozmowie podano, że ostatnim miejscem zameldowania świadczeniobiorcy był adres: [...] Rudnik nad Sanem, z którego został wymeldowany w 2016 r. Wobec tego pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Rudniku nad Sanem udał się pod wskazany adres, gdzie ustalił, że uprawniony ostatni raz widziany był w Kopkach około 30 lat temu, a także że rodzina nie utrzymuje z nim żadnych kontaktów. Następnie w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej w Rudniku nad Sanem siostrzenica świadczeniobiorcy poinformowała, że już wcześniej chciano wymeldować wujka lecz udało się to dopiero w 2016 r. w następstwie nowelizacji przepisów dotyczących meldunku. Siostrzenica potwierdziła, że rodzina uprawnionego nie ma z nim kontaktu od około 30 lat. Ponadto we wniosku wskazano, że pismem z dnia 7 kwietnia 2025 r. Centrum Usług Społecznych w Ostrowcu Świętokrzyskim skierowało do Ośrodka Pomocy Społecznej w Rudniku nad Sanem zawiadomienie o przekazaniu do rozpatrzenia według właściwości wniosku Wielospecjalistycznego Szpitala w Ostrowcu Świętokrzyskim w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla uprawnionego. W piśmie wskazano, że podczas pobytu w szpitalu świadczeniobiorca podał następujący adres zamieszkania: [...] Kunów. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Kunowie wykazał jednak, że uprawniony nie posiada adresu zameldowania na pobyt stały ani czasowy oraz, że nie występuje w rejestrze danych Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kunowie. W wyniku czynności podjętych przez Centrum Usług Społecznych w Ostrowcu Świętokrzyskim ustalono z kolei, że ostatni adres zameldowania na pobyt stały uprawnionego to: [...] Rudnik nad Sanem, gdzie był on zameldowany od 17 marca 1964 r. do 17 listopada 2016 r. Prezydent Miasta Ostrowiec Świętokrzyski w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Rudnik nad Sanem jako organu właściwego miejscowo do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla uprawnionego. Burmistrz Miasta Kunów w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stwierdził, iż nie można powiązać centrum aktywności życiowej uprawnionego z Miejsko-Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Kunowie wobec czego pozostaje on poza sporem kompetencyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa uprawnionego do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1461 ze zm.), z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 8/22; 27 maja 2022 r., sygn. akt II GW 5/22; 17 maja 2022 r., sygn. akt II GW 1/22; 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn., akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r., sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r., sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r., sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 25/17). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1214 ze zm.), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały było w Rudniku nad Sanem, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów. Nie ma przy tym podstaw, aby przyjąć, że ostatnim miejscem zamieszkania uprawnionego był Ostrowiec Świętokrzyski oraz Kunów, ponieważ z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby uprawniony uznawał te miejscowości za centrum swojej aktywności życiowej. W świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba zatem uznać twierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz Gminy i Miasta Rudnik nad Sanem, albowiem ostatnim znanym miejscem zamieszkania uprawnionego jest Rudnik nad Sanem. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.