II GW 107/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Wrocławia z dnia 6 czerwca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Wrocławia a Burmistrzem Miasta Mikołów w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Mikołów jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Wnioskiem z 6 czerwca 2025 r. Prezydent Wrocławia wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Burmistrzem Mikołowa przez wskazanie Burmistrza Mikołowa jako organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 17 lutego 2025 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu wpłynął wniosek Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego we Wrocławiu dotyczący potwierdzenia prawa S. K. (dalej powoływany także jako pacjent, świadczeniobiorca) do świadczeń zdrowotnych. Wniosek pierwotnie został skierowany przez Uniwersytecki Szpital Kliniczny we Wrocławiu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mikołowie, gdzie wpłynął w dniu 16 grudnia 2024 r. Pismem datowanym na 11 lutego 2025 r. Centrum Usług Społecznych w Mikołowie przekazało do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu ww. wniosek Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego we Wrocławiu, gdyż organ ten uznał się za niewłaściwy w sprawie. W wyniku czynności przeprowadzonych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu, ustalono, że świadczeniobiorca nie przebywa na terenie placówek pomocowych na terenie miasta Wrocław i nie jest znane miejsce pobytu tej osoby, nie toczy się wobec niej żadne postępowanie w zakresie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, a ostatni adres zameldowania na pobyt stały S. K. posiadał pod adresem 43-190 Mikołów, ul. [...] w gminie Mikołów. Dodatkowo powyższe okoliczności potwierdza fakt, iż ww. osoba została przyjęta w trybie nagłym na hospitalizację, nie było to leczenie planowe, które mogłoby wskazywać na dłuższe przebywanie świadczeniobiorcy na terenie Wrocławia. Wnioskodawca podkreślił, że uczestnik postępowania nie przedstawił dowodów, które uprawdopodobniałyby fakt zamieszkiwania świadczeniobiorcy na terenie Wrocławia i koncentrowania przez niego czynności życiowych we Wrocławiu. W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Mikołowa reprezentowany przez Dyrektora Centrum Usług Społecznych w Mikołowie wskazał, że świadczeniobiorca jest osobą bezdomną i nie posiada adresu zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Jak ustalono świadczeniobiorca od ośmiu lat nie przebywa pod adresem Mikołów, ul. [...], nie jest tam również zameldowany. Od siedmiu lat właścicielem mieszkania jest jego dalsza rodzina, która nie ma z nim żadnego kontaktu. Fakty te zostały potwierdzone oświadczeniem z dnia 30 grudnia 2024 roku. Ponadto jak wynika z pisma z dnia 8 maja 2025 roku otrzymanego z Komendy Powiatowej Policji w Mikołowie, mężczyzna prowadzi wędrowniczy tryb życia i nie posiada stałego miejsca zamieszkania. Ustalono też, iż w dniu 22 stycznia 2025 roku został mu wydany dowód osobisty przez Prezydenta Miasta Wrocław. Burmistrz Mikołowa zaznaczył, że do zdarzenia jakim było przyjęcie pacjenta do Kliniki Ortopedii i Traumatologii Narządu Ruchu Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego we Wrocławiu doszło w dniu 5 grudnia 2024 roku w trybie nagłym, co również wskazuje, iż przebywał on wtedy na terenie miasta Wrocław. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Pojęcie sporu, którym w ww. przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, bowiem żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 1461 ze zm., dalej: ustawa), z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 15 lipca 2025 r., sygn. akt II GW 63/25; 21 listopada 2024 r., sygn. akt II GW 71/24; 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.; dalej jako: "ustawa o pomocy społecznej"), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Jeżeli nie można ustalić aktualnego w momencie wszczęcia postępowania w sprawie z art. 54 ust. 1 ustawy miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, konieczne jest ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania tego podmiotu (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II GW 35/22; postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 68/22). Natomiast jeżeli nie ma możliwości ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy, dopuszczalne jest sięgnięcie do wynikającego z art. 21 § 2 k.p.a. kryterium subsydiarnego ustalenia właściwości miejscowej, to jest kryterium miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (miejsce udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając niniejszy negatywny spór o właściwość w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, stwierdził na podstawie dokumentacji przedłożonej przez organy, że świadczeniobiorca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest osobą bezdomną, której aktualne miejsce zamieszkania nie jest znane. Z informacji uzyskanej z Komendy Powiatowej Policji w Mikołowie wynika, że mężczyzna prowadzi wędrowniczy tryb życia i nie posiada stałego miejsca zamieszkania. Jednakże ostatnie znane miejsce zameldowania na pobyt stały ww. świadczeniobiorcy mieściło się w mieście Mikołów. Jednocześnie należy przyjąć, że jakkolwiek sam fakt formalnego zameldowania nie stanowi wyłącznego dowodu na okoliczność miejsca zamieszkania danej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II GW 59/21; postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17), to jednak nie jest uzasadnione podważanie poglądu, że zameldowanie stwarza wzruszalne domniemanie istnienia tego rodzaju okoliczności (por. art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności), które w braku wiarygodnych przeciwdowodów jest wiążące dla organów orzekających w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Podkreślić należy, że takim wiarygodnym przeciwdowodem nie może być okoliczność wydania 22 stycznia 2025 r. świadczeniobiorcy dowodu osobistego przez Prezydenta Miasta Wrocław. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. z 2022 r., poz. 671 ze zm.) wniosek o wydanie dowodu osobistego można złożyć w dowolnej gminie na terenie kraju i jego rozpoznanie nie jest uzależnione od miejsca zamieszkania czy też zameldowania wnioskodawcy (we wniosku wskazuje się jedynie adres korespondencyjny ewentualnie e-mail lub nr telefonu). Zatem fakt przebywania w chwili złożenia wniosku na terenie Miasta Wrocław nie przesądza o miejscu zamieszkania (ostatnim miejscu zamieszkania), a te jest kluczowe dla określenia właściwego organu do wydania decyzji na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz Miasta Mikołów, albowiem ostatnim znanym stałym miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy była miejscowość Mikołów. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.